VIII SA/Wa 495/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym") w związku z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków") podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy [...]. Pismem z 5 czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "Prokurator", "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały. Wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały, zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez brak określenia w rozdziale II regulaminu minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowe usług w zakresie dostarczania wody; 2) art. 1 i art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wskazanie § 1 ust. 1 i 2 pkt d zaskarżonej uchwały konkretnego przedsiębiorstwa, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy; 3) art. 19 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uregulowanie w § 7 ust. 2 i 4 oraz § 13 ust. 3 i 4 regulaminu dodatkowych obowiązków odbiorcy wody i dostawcy ścieków; 4) art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 5 i § 14 ust. 1 regulaminu zakazów lokalizacji budynków, nasadzania drzew i krzewów na sieciach kanalizacyjnych i wodociągowych; 5) art. 19 ust. 2 i art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uregulowanie w § 9, § 30 ust. 2, § 32, § 33, § 35, § 48 regulaminu zasad rozwiązywania, wypowiadania, wygaśnięcia i zmiany umowy; 6) art. 19 ust. 2 i art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uregulowanie w § 44 regulaminu okresów obrachunkowych oraz w § 46 kwestii dotyczącej pobierania odsetek za zwłokę; 7) art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez nałożenie w § 23 ust. 5 regulaminu na odbiorcę usług opłaty związanej z włączeniem przyłącza do sieci; 8) art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez ograniczenie w § 19 ust. 1 kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyłączenie do sieci tylko do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości; 9) art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez określenie w § 20 ust. 2 regulaminu dokumentów, które winny być załączone do wniosku o przyłączenie do sieci; 10) art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez przyznanie w § 19 ust. 3 regulaminu kompetencji dla przedsiębiorstwa wodociągowego do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci oraz wzoru wniosku o określenie warunków technicznych przyłączenia; 11) art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wskazanie w § 24, że w przypadku gdy z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyrażą wolę budowy takich urządzeń, gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólnej realizacji inwestycji, podczas gdy jest to niezgodne z art. 15 ust. 1, 2 i 4 ww. ustawy; 12) art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uzależnienie w § 60 regulaminu dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy między gminą, przedsiębiorstwem wodociągowym i jednostką straży pożarnej; 13) art. 87 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 65 regulaminu reguły pierwszeństwa postanowień regulaminu przed ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i naruszenie w ten sposób hierarchii aktów prawnych; 14) § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez zawarcie w § 1 ust. 2 pkt c regulaminu zmodyfikowanej definicji odbiorcy, która jest pojęciem zdefiniowanym w art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na regulację art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podnosząc, że w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Analiza zaskarżonego aktu wskazuje, że tej materii został poświęcony rozdział II, jednakże przepisy te w sposób oczywisty zostały skonstruowane w sposób nazbyt ogólny. § 3 regulaminu w kwestii dotyczącej minimalnej ilości dostarczanej odbiorcom wody odsyła do umowy. Natomiast co do określenia jej ciśnienia Rada wskazała w § 4 ust. 2 regulaminu jedynie, że winno być "odpowiednie" i "o wielkości wynikającej z warunków technicznych przyłączenia". Prokurator zauważył, że brak jest również precyzyjnych regulacji co do jakości dostarczanej wody. Za taką nie może być uznana formuła, że powinna odpowiadać jakościowo wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie wymań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Niedopuszczalna jest także subdelegacja uprawnień Rady dokonana w § 3 regulaminu polegająca na odesłaniu do dokumentacji projektowej i warunków technicznych przyłącza w kwestii dotyczącej ilości, składu i stanu odbieranych ścieków. Kwestie te winny być bowiem uregulowane w przedmiotowym regulaminie. Zdaniem skarżącego, naruszające prawo jest uregulowanie zawarte w § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Wynika z niego, że regulamin zaadresowano do indywidualnie oznaczonego przedsiębiorstwa, a mianowicie Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w [...]. Obowiązujące przepisy prawa nie dają zaś podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców, ani też przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Z uwagi na to, że przedmiotowy akt prawa miejscowego odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez konkretnego wskazywania ich w regulaminie. W ocenie Prokuratora, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego przyjęte zostały uregulowania zawarte w § 7 ust. 2 i 4 oraz w § 13 ust. 3 i 4 regulaminu. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakłada na odbiorcę jedynie obowiązek zapewnienia budowy pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 2 ww. ustawy), a następnie pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3). Brak jest natomiast podstaw do nałożenia na odbiorcę usług obowiązku w postaci zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowe utrzymanie studzienki, czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz zabezpieczenie ich przed dostępem osób nieuprawnionych, a także zobowiązania do natychmiastowego powiadomienia dostawcy o uszkodzeniu wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego. Nakładając powyższe obowiązki - bez upoważnienia ustawowego - nastąpiła zatem próba ukształtowania przyszłej odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania. Natomiast z treści art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Nakładanie zaś na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W § 8 ust. 5 i 14 ust. 1 regulaminu wprowadzono zakazy lokalizacji budynków, nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych i sieciach kanalizacyjnych. Zasady usytuowania budynków normuje ustawa Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Formułowanie zatem takich zakazów wykracza poza delegację ustawową. Z kolei w § 9, § 30 ust. 2 , § 32, § 33, § 35, § 48 regulaminu z naruszeniem art.19 ust. 2 i art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustalono zasady rozwiązywania, wypowiadania, wygaśnięcia i zmiany umowy. Powyższa materia może być wyłącznie przedmiotem regulacji zawartej w umowie na co wskazuje wprost art. 6 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy, delegacja ustawowa wynikająca z art. 19 ust. 2 pkt 2 dotyczy wyłącznie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Również uregulowania przyjęte w § 44 i § 46 podjęte zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 oraz istotnym naruszeniem art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. We wskazanych powyżej przepisach regulaminu określono długość okresów obrachunkowych oraz kwestie naliczania odsetek. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sposób i terminy wzajemnych rozliczeń między stronami winny zostać uregulowane w umowie, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. Z kolei z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uchwalono w § 23 ust. 5 regulaminu opłaty nakładane na odbiorcę usług związane z włączeniem przyłącza do sieci. Ww. przepis ustawy nie upoważnia gminy do ustalenia takich opłat. Podstawy takiej nie ma również w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczególnych. W sprzeczności zaś z treścią art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ograniczono § 19 ust. 3 regulaminu krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyłączenie do sieci wyłącznie do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości. W świetle ww. przepisu ustawy uprawnionymi do złożenia takiego wniosku są również osoby, które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z kolei w § 20 ust. 2 regulaminu określono elementy, jakie powinien spełniać wniosek o przyłączenie się do sieci, podczas gdy ustawa nie nakłada obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów, a zatem gmina nie jest upoważniona do określania takich załączników przy składaniu wniosku. Z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy było przyznanie w § 19 ust. 3 regulaminu kompetencji przedsiębiorstwu wodociągowemu do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci oraz wzoru wniosku o określenie warunków technicznych przyłączenia. Tego rodzaju uregulowania stanowią wyraz niedopuszczalnej subdelegacji na przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci, albowiem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje takiej możliwości. Skarżący zauważył, że § 22 regulaminu stanowi, iż w przypadku gdy z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyrazi wolę budowy takich urządzeń, gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólnej realizacji inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Innymi słowy ustawa nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy. Z kolei w § 60 regulaminu postanowiono, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, co pozostaje w sprzeczności z art. 22 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Trudno sobie wyobrazić zatem sens zawarcia takiej umowy trójstronnej, skoro ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody). Ponadto takowa trójstronna umowa, pomiędzy podmiotami tamże wskazanymi, byłaby jurydycznie nieznaną konstrukcją. Za wadliwy Prokurator uznał § 65 regulaminu. Zauważył, że w przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że w sprawach nie objętych regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisy wykonawcze do ww. ustawy. Powyższy zapis, zdaniem skarżącego, narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie znajduje zastosowanie regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Konkludując Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem szczegółowo wskazanych przepisów prawa materialnego, zaś z uwagi na znaczny zakres uchybień uzasadnione jest jej stwierdzenie nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty skargi wskazała m.in., że skarżone zapisy uchwały stanowią jedynie doprecyzowanie obowiązków ustawowych. Nie można tu zatem mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej. W konsekwencji zarzuty, o których mowa w punktach 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11 skargi należy uznać za chybione. Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie pierwszym, organ stwierdził, że regulamin w rozdziale II określa minimalny poziom świadczonych przez przedsiębiorstwo usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Już sam rozdział II nosi tytuł "Minimalny poziom świadczonych usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Następnie w § 3 bezpośrednio pod tym określeniem wskazano jakie usługi świadczy przedsiębiorstwo. Czytając § 3 w powiązaniu z tytułem rozdziału Il, zdaniem organu, należy uznać, że w § 3 określono minimalny zakres usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. Odpowiadając na zarzut zawarty w punkcie drugim organ wskazał, że na terenie Gminy [...] działa i działało tylko jedno przedsiębiorstwo świadczące usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w punkcie siódmym, zauważył, że jakkolwiek możliwość pobierania opłaty związanej z przyłączeniem została przewidziana w regulaminie, to w praktyce taka opłata nigdy nie była pobierana. W ocenie Rady, wskazując na przepisy obowiązujące w zakresie nieokreślonym w regulaminie uchwała nie narusza hierarchii aktów prawnych, a jedynie wskazuje jakie przepisy znajdują zastosowanie w materii regulowanej przez uchwałę, poza treścią regulaminu. W przeciwnym wypadku należałoby bowiem uznać, że wszystkie umowy, w których znajduje się standardowe postanowienie mówiące o tym, że "w zakresie nieuregulowanym w umowie stosuje się przepisy..." naruszają Konstytucję i jako takie są nieważne (odpowiedź organu na zarzut 13). Zdaniem organu, nawet jeśli uchwała zawiera w części sprzeczne z prawem postanowienia to powinna być stwierdzona jej nieważność jedynie w części, a nie w całości, gdyż usunięcie z treści uchwały postanowień wskazanych w skardze powoduje, że regulamin wciąż może być stosowany w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - prokuratur zdecydował się zakwestionować uchwałę Rady po kilkunastu latach od jej podjęcia. Zgodnie z art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Zwrócić jeszcze uwagę należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego (wyrok NSA z 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, niepubl., dostępny w CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że skarga jest zasadna. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Należy mieć na uwadze, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Akt taki powinien być sporządzony tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podjęcie uchwały na podstawie ww. przepisu zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 - będącym normą iuris cogentis - elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej regulaminem. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W świetle zaś ust. 2 ww. artykułu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo -kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu Rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje rozdziału II niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 pkt 1 wyraźnie zaś wynika, że w regulaminie powinno znaleźć się uregulowanie dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody. Treść § 3 regulaminu nie wypełnia upoważnienia ustawowego bowiem w kwestii dotyczącej minimalnej ilości dostarczanej odbiorcom wody odsyła do umowy. Co do określenia ciśnienia wody Rada wskazała jedynie w § 4 ust. 2 regulaminu, że winno być "odpowiednie" i "o wielkości wynikającej z warunków technicznych przyłączenia". Słusznie Prokurator również zauważył, że brak jest też precyzyjnych regulacji co do jakości dostarczanej wody. Za taką nie może być bowiem uznana formuła, że powinna odpowiadać jakościowo wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie wymań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Niedopuszczalna jest także subdelegacja uprawnień Rady dokonana w § 3 regulaminu polegająca na odesłaniu do dokumentacji projektowej i warunków technicznych przyłącza w kwestii dotyczącej ilości, składu i stanu odbieranych ścieków. Kwestie te winny być bowiem uregulowane w przedmiotowym regulaminie. Zauważyć należy, że celem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Inaczej mówiąc, precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Rada gminy w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodnokanalizacyjnemu wiążącą wytyczną, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług, musi się do niej dostosować. Zgodzić się należy ze skarżącym, że naruszające prawo jest uregulowanie zawarte w § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Brak jest bowiem podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego zawierający jak wskazano już wyżej, jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Tymczasem przedmiotowy regulamin zaadresowano do indywidualnie oznaczonego przedsiębiorstwa, a mianowicie Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w [...]. Z uwagi na to, że przedmiotowy akt prawa miejscowego odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez konkretnego wskazywania ich w regulaminie. Powyższe uchybienie oznacza, że organ przy podejmowaniu uchwały popełnił kardynalny błąd, stanowiący istotne naruszenie prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Poprzez bowiem skonkretyzowanie ww. podmiotu, zaskarżony regulamin nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego przyjęte zostały uregulowania zawarte w § 7 ust. 2 i 4 oraz w § 13 ust. 3 i 4 regulaminu. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakłada na odbiorcę jedynie obowiązek zapewnienia budowy pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), a następnie pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3). Brak jest natomiast podstaw do nałożenia na odbiorcę usług obowiązku w postaci zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, prawidłowego utrzymania studzienki, czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz zabezpieczenie ich przed dostępem osób nieuprawnionych, jak również zobowiązania do natychmiastowego powiadomienia dostawcy o uszkodzeniu wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego. Z art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Nakładanie zaś na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W § 8 pkt 5 i § 14 pkt 1 regulaminu wprowadzono zakazy lokalizacji budynków, nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych i sieciach kanalizacyjnych. Formułowanie takich zakazów wykracza poza delegację ustawową. Z kolei w § 9, § 30 ust. 2 , § 32, § 33, § 35, § 48 regulaminu z naruszeniem art.19 ust. 2 i art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustalono zasady rozwiązywania, wypowiadania, wygaśnięcia i zmiany umowy. Powyższa materia może być wyłącznie przedmiotem regulacji zawartej w umowie na co wskazuje wprost art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a delegacja ustawowa wynikająca z art. 19 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy dotyczy wyłącznie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Również uregulowania przyjęte w § 44 i § 46 podjęte zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 oraz istotnym naruszeniem art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. We wskazanych powyżej przepisach regulaminu określono długość okresów obrachunkowych oraz kwestie naliczania odsetek. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy sposób i terminy wzajemnych rozliczeń między stronami winny zostać uregulowane w umowie, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. Trafnie wskazał Prokurator, że z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uchwalono w § 23 ust. 5 regulaminu opłaty nakładane na odbiorcę usług związane z włączeniem przyłącza do sieci. Ww. bowiem przepis nie upoważnia gminy do ustalenia takich opłat. Podstawy takiej nie ma również w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczególnych. W sprzeczności zaś z treścią art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ograniczono w § 19 ust. 3 regulaminu krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyłączenie do sieci wyłącznie do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości. W świetle ww. przepisu ustawy uprawnionymi do złożenia takiego wniosku są również osoby, które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Skoro ustawodawca nie dokonał rozróżnienia sytuacji prawnej osób korzystających z nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym, to tym bardziej bezpodstawnie organ uchwałodawczy dokonał takiego rozróżnienia w kwestii przyłączenia do sieci. Wyczerpujące przesłanki przyłączenia do sieci zostały wskazane w art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W § 20 ust. 2 regulaminu określono elementy, jakie powinien spełniać wniosek o przyłączenie się do sieci, podczas gdy ustawa nie nakłada obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów, a zatem gmina nie jest upoważniona do określania takich załączników przy składaniu wniosku. Z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków było przyznanie w § 19 ust. 3 regulaminu kompetencji przedsiębiorstwu wodociągowemu do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci oraz wzoru wniosku o określenie warunków technicznych przyłączenia. Tego rodzaju uregulowania stanowią wyraz niedopuszczalnej subdelegacji na przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci, albowiem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje takiej możliwości. Z kolei § 24 regulaminu stanowi, że w przypadku gdy z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyrazi wolę budowy takich urządzeń, gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólnej realizacji inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Innymi słowy ustawa nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy. W § 60 regulaminu postanowiono, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, co pozostaje w sprzeczności z art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W § 65 regulaminu stwierdzono, że w sprawach nie objętych regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Przyjęcie takiej konstrukcji jest nieprawidłowe. Brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek do uznania, aby akt prawa miejscowego mógł być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, a wprowadzone uregulowanie ustaliło właśnie taką zasadę. Organ uchwałodawczy naruszył w ten sposób konstytucyjny system hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Niezgodne z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada naruszyła również § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez zawarcie w § 1 ust. 2 pkt c regulaminu zmodyfikowanej definicji odbiorcy, która jest pojęciem zdefiniowanym w art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Konkludując stwierdzić należy, że Sąd podzielił w całości zarzuty skargi. Zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza omówione wyżej przepisy prawa. Charakter tych naruszeń i ich liczba przesądza o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.