VIII SA/Wa 496/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" lub MWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania K. J. (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. (dalej: "organ I instancji" lub PINB), nakazującej przeprowadzenie remontu budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w miejscowości K. P. [...], gmina S. nad W., przez wykonanie wskazanych robót remontowo-budowlanych – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 67 ustęp 1 ustawy Prawo budowlane nakazał K. J. rozbiórkę w/w budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], z zachowaniem szczegółowo wymienionych warunków rozbiórki. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2010 r. PINB w L. z urzędu przeprowadził kontrolę budynków należących do K. J., zalanych przez powódź w maju i czerwcu 2010 r. w miejscowości K. P. [...], gmina S. nad W.. Podczas oględzin stwierdzono, iż budynek mieszkalny konstrukcji murowanej zalany był na wysokość [...]m przez 21 dni, wskutek czego nastąpiło pęknięcie ścian zewnętrznych, wewnętrznych i stropów oraz podmycie fundamentów. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 68 ustęp 1 ustawy Prawo budowlane nakazał właścicielce wyłączenie w całości z użytkowania budynku mieszkalnego w terminie natychmiastowym i umieszczenie na nim zawiadomienia o stanie zagrożenia niebezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania. Jednocześnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. organ ten nakazał wykonanie przez osobę uprawnioną oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Po dokonaniu szczegółowych oględzin specjalista z zakresu konstrukcji budowlanej w opinii z dnia [...] listopada 2010 r. ocenił istniejący stan techniczny budynku jako dobry, nie stwarzający żadnego zagrożenia dla jego dalszego użytkowania i funkcjonowania. Zalecił przeprowadzenie niewielkiego remontu w ramach wyszczególnionych robót. Jednocześnie rzeczoznawca zaznaczył, że remont domu jest bezsensowny z uwagi na brak decyzji w sprawie odbudowy lewego wału letniego rzeki W. na odcinku K. P., który po powodzi w maju – czerwcu 2010 r. w dniu [...] września 2010 r. został wyłączony z ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. W związku z powyższym dotychczasowy obszar chroniony przez ten wał stał się terenem zalewowym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 66 ustęp 1 punkt 3 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o analizę oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku, nakazał K. J. w zakreślonym terminie do [...] czerwca 2011 r. wykonać remont zalanego budynku mieszkalnego w następujący sposób: rozebrać istniejące schody zewnętrzne i wykonać nowe, skuć uszkodzone tynki suteryn i wykonać nowe, wymienić okna suteryn, wymienić rynny oraz miejsca spękane wzmocnić modyfikowaną zaprawą. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., skierowanym do Wojewody [...], K. i R. małżonkowie J. stwierdzili, że remont ich budynku uważają za bezzasadny, w związku ze zdjęciem z ewidencji wału letniego w K. P.. W takiej sytuacji w ich ocenie utraciło wartość całe ich gospodarstwo. Powyższe pismo Wojewoda [...] potraktował jako odwołanie od decyzji PINB w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał do rozpoznania organowi odwoławczemu. MWINB w dniu [...] lutego 2011 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której K. J. oświadczyła, iż zamierza wyremontować budynek mieszkalny zgodnie z decyzją PINB w L., chociaż z drugiej strony nie sprzeciwiałaby się decyzji o rozbiórce, gdyby otrzymała środki finansowe wystarczające do zmiany siedliska. W dniu [...] marca 2011 r. MWINB uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie co do istoty w zakresie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego w trybie art. 66 ustęp 1 ustawy Prawo budowlane powinno zawsze uwzględniać indywidualne cechy kontrolowanego obiektu, a rodzaj i zakres nakazów skierowanych do adresata decyzji powinien być zależny od konkretnych ustaleń. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że nieruchomość K. J., chroniona dotychczas lewym wałem letnim rzeki W., stała się terenem zalewowym głównego lewostronnego wału tej rzeki. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, wydanie decyzji nakazującej wykonanie wskazanych robót remontowo - budowlanych w obrębie przedmiotowego obiektu w celu jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego, było niecelowe. Budynek mieszkalny skarżącej obecnie jest usytuowany na obszarze wykluczającym jego bezpieczne użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Jakkolwiek wykonanie nakazanych w skarżonej decyzji prac doprowadzi obiekt do właściwego stanu technicznego, tak w dalszym ciągu nie będzie to stan dopuszczający możliwość dalszego użytkowania obiektu z uwagi na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, spowodowane usytuowaniem w obszarze zalewowym głównego lewostronnego wału rzeki W.. Zdaniem MWINB, przedmiotowego obiektu nie można zakwalifikować do remontu ze względu na jego usytuowanie. Dlatego organ zastosował art. 67 ustęp 1 ustawy Prawo budowlane, nakazując rozbiórkę domu. W skardze na decyzję z dnia [...] marca 2011 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. i R. małżonkowie J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 67 ustęp 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 64 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pomimo sprzeciwu właścicieli, którzy nie mają gdzie mieszkać, dopuszczalne jest wydanie decyzji i rozbiórce budynku mieszkalnego, którego stan techniczny uzasadnia przeprowadzenie jego remontu, co w konsekwencji może doprowadzić do pozostawienia skarżących bez żadnego miejsca zamieszkania, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 139 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu wobec wniesienia przez skarżących odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, będącą bez wątpienia rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżących (naruszenie zasady reformationis in peius oraz zasady dwuinstancyjności). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ dodatkowo podniósł, że wydanie decyzji nakazującej wykonanie wskazanych robót remontowo-budowlanych w obrębie przedmiotowego obiektu w celu jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego, było niecelowe, bowiem obiekt jest aktualnie usytuowany na obszarze wykluczającym jego bezpieczne użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Nawet w przypadku doprowadzenia przedmiotowego budynku do właściwego stanu technicznego, w dalszym ciągu będzie to stan wykluczający jego użytkowanie z uwagi na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, spowodowane jego usytuowaniem. Zaistniały stan wypełnia dyspozycję art. 67 ustęp 1 ustawy Prawo budowlane; położenie obiektu wyklucza jego zakwalifikowanie do wykonania prac remontowych. Zaskarżona decyzja została podjęta ze względu na słuszny interes strony, na zagrożenie dla życia i zdrowia osób oraz bezpieczeństwa mienia. Pozostawienie decyzji organu powiatowego w obrocie prawnym rażąco naruszałoby prawo, stąd w sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 136 k.p.a. W toku postępowania sądowego w dniu [...] czerwca 2011 r. zmarł skarżący R. J., więc zawieszone postępowanie zostało podjęte z udziałem jego następcy prawnego – żony, K. J. (dzieci skarżącego odrzuciły spadek). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem decyzji organu I instancji jest rozstrzygnięcie w trybie art. 66 ustęp 1 punkt 3 ustawy Prawo budowlane, który obliguje właściwy organ - w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Powiatowy organ nadzoru budowlanego przy wydawaniu decyzji uwzględnił jedynie przedłożoną ocenę stanu technicznego budynku, sporządzoną przez osobę uprawnioną, w zakresie wniosku, iż budynek nadaje się do remontu. Organ I instancji nie wziął jednak pod uwagę końcowego wniosku rzeczoznawcy w zakresie niecelowości przeprowadzenia remontu z uwagi na brak decyzji w sprawie odbudowy wału letniego rzeki W. po letniej powodzi w 2010 r. Organ skupił się jedynie na teoretycznej możliwości wykonania remontu budynku mieszkalnego zniszczonego podczas powodzi, nie przeanalizował tegoż indywidualnego przypadku w zakresie zobowiązania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w kontrolowanym obiekcie. Nadzór organów budowlanych nad utrzymaniem obiektów budowlanych i wybór właściwego instrumentu prawnego w tym zakresie upoważnia do takiej ingerencji, której granicę będzie wyznaczać wykładnia celowościowa (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14.02.2006 r., II SA/Bk 856/05). W ocenie Sądu organ I instancji nie zbadał sprawy według kryteriów celowościowych, w kontekście końcowej uwagi rzeczoznawcy Z. M.. Odwołujący w odwołaniu zauważyli tę niespójność między decyzją zobowiązującą do wykonania remontu a wnioskiem rzeczoznawcy dotyczącym jego bezsensowości w tym konkretnym przypadku (z powodu braku zabezpieczenia nieruchomości wałem przeciwpowodziowym). Organ nie wykazał w uzasadnieniu, dlaczego pominął w swojej ocenie materiału dowodowego końcowy wniosek rzeczoznawcy, co wskazuje na uznanie tej oceny materiału za niepełną i niewyczerpującą, sprzeczną z art. 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji, wprawdzie uzupełnił powyższy brak i przeprowadził pełną ocenę opinii rzeczoznawcy, jednak wskutek takiego rozumowania doszedł do wniosku, iż przedmiotowy budynek mieszkalny kwalifikuje się nie do remontu, tylko do rozbiórki w oparciu o art. 67 ustęp 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uwzględnił przy tym treść art. 82 ustęp 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), który wprowadza zakazy obowiązujące na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią (a do takich należy nieruchomość skarżącej), dotyczące wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. W skardze jednak skarżąca zakwestionowała to rozstrzygnięcie jako wydane z naruszeniem zakazu reformationis in peius, pomimo iż w odwołaniu sama poddawała w wątpliwość celowość decyzji organu I instancji. Z treści art. 139 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony strony, daje stronie swobodę w realizowaniu przyznanego jej prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji. Jej celem jest zaś uniknięcie sytuacji, w której strona w obawie przed pogorszeniem swojej sytuacji prawnej, określonej rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, rezygnowałaby ze składania odwołania od tego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie, w ocenie Sądu, decyzja wydana przez organ odwoławczy, nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego skarżącej, jest na niekorzyść tejże strony, która odwołała się od decyzji zobowiązującej ją do remontu w określonym zakresie. Organ odwoławczy, odstępując od zakazu reformationis in peius, zobowiązany jest w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do szczegółowego wykazania rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego występującego w decyzji organu I instancji (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2000 r., III SA 1503/00, LEX nr 47324 oraz z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989/2/71). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a., to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z kolei rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a., ale wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, choćby nie w stopniu rażącym (teza 1 wyroku WSA w Kielcach z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/Ke 637/10, LEX nr 740884). Analizując treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego należy stwierdzić, że nie zawiera ona w ogóle odniesienia się do przesłanek uzasadniających odstąpienie od zakazu reformationis in peius, co stanowi naruszenie cytowanego art. 139 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopiero w odpowiedzi na skargę podniósł, że skarżona decyzja została podjęta z uwagi na słuszny interes strony ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia osób oraz bezpieczeństwa mienia, a pozostawienie decyzji pierwszoinstancyjnej w obrocie prawnym rażąco naruszałoby prawo. Jednak zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym, próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji (por. w/cyt. wyrok WSA, teza 2). Należy również zauważyć, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego na niekorzyść strony odwołującej się jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą organ II instancji jest zobligowany do powtórnego rozpatrzenia tej samej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zatem wydanie decyzji z pogwałceniem tej zasady godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że ujawnione naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie prawidłowej oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), stosowania zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) oraz przestrzegania zasady dwuinstancyjności postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy, więc powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 punkt 1 "c" p.p.s.a. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyższe wskazówki, prawidłowo ustali stan faktyczny, oceni materiał dowodowy i zastosuje właściwą normę prawną w zakresie przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, z uwzględnieniem celowości zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego.