VIII SA/Wa 504/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Anita Sałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J.D. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad udziału mieszkańców gminy w budowie wodociągu komunalnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Rady Gminy K. na rzecz skarżącej J.D. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...], nr [...] Rada Gminy w K. działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), dalej jako ustawa o samorządzie gminnym uchwaliła, iż budowa wodociągu komunalnego na terenie gminy K. może być realizowana przy współudziale finansowym właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, dla których wodociąg będzie dostępny (§1). Współudział finansowy w budowie wodociągu właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej ma mieć charakter dobrowolny i polega na wnoszeniu sum pieniężnych na konto Urzędu Gminy w K. z wyłącznym przeznaczeniem na budowę wodociągu (§2). Uchwałą tą Rada Gminy w K. upoważniła Zarząd Gminy w K. do sporządzenia wykazu przyszłych użytkowników wodociągu, określenia wysokości współudziału finansowego każdego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej w budowie wodociągu komunalnego, określenia wysokości udziału finansowego w koszcie budowy wodociągu komunalnego dla użytkowników, którzy nie brali udziału we współfinansowaniu budowy a po jego oddaniu do użytku złożą pisemny wniosek o umożliwienie dostępu do niego, zawarcia umów cywilnoprawnych z przyszłymi użytkownikami wodociągu określających terminy wnoszenia sum pieniężnych o których mowa w § 2 uchwały oraz ich wysokości (§ 3). Pismem z dnia 18 maja 2007 r. J.D. i J.K. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwali Radę Gminy K. do usunięcia istotnego naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad udziału mieszkańców gminy w budowie wodociągu komunalnego. W piśmie tym wnioskodawcy zarzucili, iż przepisy na podstawie których została podjęta uchwała nie upoważniają rad gmin do podejmowania uchwał obciążających mieszkańców w tym właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości należnościami finansowymi lub innymi, na rzecz przedsięwzięć inwestycyjnych lub innych wymienionych w art. 7 ust. 1, w tym zawartych w pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jakiekolwiek nakładanie na obywateli obowiązków, obciążanie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych należnościami finansowymi (daninami publicznymi), względnie świadczeniami (sprzętem, robocizną) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Na poparcie tego stanowiska wnioskodawcy przytoczyli ugruntowane orzecznictwo NSA i SN. Nadto podali, iż przedmiotowa uchwała nie została poddana kontroli zgodności z prawem przez Wojewodę Mazowieckiego, co kwalifikuje uchwałę jako nieważną. Nie opublikowano jej w poszczególnych sołectwach na tablicach ogłoszeń, co jest ustawowym obowiązkiem organów gminy. Nadto wnioskodawcy podali, iż wprowadzenie obowiązku zawierania umów cywilnoprawnych jest wykorzystaniem władztwa publicznego, gdyż cywilnoprawny charakter umowy ma miejsce jedynie wówczas, gdy zostaje ona zawarta między dwoma równorzędnymi podmiotami, korzystającymi z pełnej swobody kontraktowej. Pismem z dnia 24 lipca 2007 r. J.D. i J.K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o unieważnienie przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu podali, iż przedmiotowa uchwała została podjęta niezgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przepis ten nie upoważnia gmin do podejmowania uchwał obciążających mieszkańców w tym właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości należnościami finansowymi. Jakiekolwiek jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA o sygn. akt I SA 2793/01 oraz II SA 2320/00). Nadto skarżący podali, iż zaskarżona uchwała nie została poddana kontroli zgodności z prawem przez Wojewodę Mazowieckiego oraz wykorzystuje władztwo publiczne poprzez nałożenie obowiązku zawierania umów cywilnoprawnych na współudział w budowie wodociągu gminnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając, iż uchwała nie narusza niczyich praw a jedynie ma charakter intencyjny i wskazuje kierunek w jakim realizowane będą zadania związane z umożliwieniem mieszkańcom dostępu do sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej na terenie gminy K. Nie nakłada ona na mieszkańców żadnych obowiązków, a jedynie przekazuje kompetencje w tym zakresie zarządowi, który w umowach cywilnoprawnych określić miał wysokość współudziału finansowego każdego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej w budowie wodociągu gminnego. Udział ten miał mieć charakter udziału zryczałtowanego, równego dla wszystkich zainteresowanych i miał dotyczyć pokrycia kosztów budowy przyłącza wewnętrznego do każdej posesji. Zdaniem organu z uchwały wynika kierunek dla organu wykonawczego gminy do zawarcia umów cywilnoprawnych na zasadzie równoprawnej i dobrowolnej. Nadto organ podał, iż przedmiotowa uchwała została w terminie 7 dni od jej podjęcia przekazana do Wojewody Mazowieckiego celem poddania jej nadzorowi. Wówczas Wojewoda nie stwierdził jej niezgodności z prawem, a dopiero w dniu 22 września 2006 r. po upływie czterech i pół roku od jej podjęcia Wojewoda stwierdził, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, które ma charakter nieistotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. . Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała Rady Gminy w K. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia zasad udziału mieszkańców gminy w budowie wodociągu komunalnego przyjęła w § 1 i 2, że budowa wodociągu komunalnego na terenie gminy K. może być realizowana przy współudziale finansowym właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, dla których wodociąg będzie dostępny. Współudział ten ma mieć charakter dobrowolny i polega na wnoszeniu sum pieniężnych na konto Urzędu Gminy w K., z wyłącznym przeznaczeniem na budowę wodociągu. W § 3 powołanej uchwały Rada Gminy upoważniła zarząd do m.in. określenia wysokości współudziału finansowego każdego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej w budowie wodociągu komunalnego oraz zawarcia umów cywilnoprawnych z przyszłymi użytkownikami wodociągu określających terminy wnoszenia sum pieniężnych o których mowa w § 2 uchwały oraz ich wysokości. Jako podstawa prawna wydania powyższej uchwały podany został przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten wprowadza tzw. domniemanie kompetencji rady gminy i służy rozdzieleniu jej kompetencji od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice wyznaczone zakresem działania gminy. Rada może więc podejmować te działania, które nie zostały zastrzeżone do kompetencji zarządu, czy wójta lub burmistrza, pod warunkiem, że te działania mieszczą się w zakresie działania gminy. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty niewątpliwie należy do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i w szczególności obejmuje sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z zestawienia powyższych przepisów nie można domniemywać kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały dotyczącej realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych z udziałem mieszkańców, a więc nie mógł on stanowić podstawy do wydania zaskarżonej uchwały. Podstawą do stanowienia prawa miejscowego przez gminę jest art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pojęcie "zasad" oraz "trybu" zostało wyjaśnione w wyroku NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. (II SA/Kr 1377/96), w którym Sąd ten wyjaśnił, iż pojęcie "zasad" oznacza regułę zachowania się przy korzystaniu z obiektów gminnych. Można ewentualnie mówić o zasadzie odpłatności tego korzystania, wtedy jednak wysokość opłat nie może być narzucona ale powinna wynikać z zawartej przez strony umowy oświadczenie usług, gdyż opłata jest wtedy ceną za korzystanie danego obiektu i podlega regulacji ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach. Z kolei pojęcie "tryb" oznacza jedynie sposób zachowania się, jego procedurę wyznaczoną przez elementy materialnoprawne. Tak więc powołany przepis nie stanowi podstawy do wydania przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w K. Podstawy takiej nie stanowi również art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, lex 149541, wyjaśniając nadto, iż w przepisie tym, co jednak może budzić wątpliwości poszukiwać można jedynie podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągu lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Podobne stanowisko zawarte jest w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, gdzie podano, iż nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia drogą regulacji prawnych powszechnie obowiązujących opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci wodno – kanalizacyjnej. Natomiast powszechnie akceptowane jest stanowisko, iż nałożenie wskazanych obciążeń na mieszkańców gminy jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy mają one charakter dobrowolny. W wyroku z dnia 24 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 841/93, opubl. ONSA 1995/1 poz. 7 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż przy złożeniu dobrowolności świadczeń, zadeklarowany przez poszczególnego mieszkańca udział pieniężny nie może być oceniany jako samoopodatkowanie i w razie ewentualnej późniejszej zwłoki lub wstrzymania się od wpłaty zadeklarowanej kwoty gmina nie będzie uprawniona do wymuszenia tego świadczenia za pomocą środków władczych. W realiach rozpoznawanej sprawy, biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa, wykracza ona bowiem poza prawotwórcze kompetencje rady gminy określone art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego i nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Należy również podkreślić, iż wbrew zawartym w niej postanowieniom o dobrowolnym charakterze współudziału finansowego w budowie wodociągu gminnego oraz regulacji zasad tego udziału w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z upoważnienia rady gminy przez zarząd, w istocie stanowi obciążenie o charakterze przymusowym. Korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzeń komunalnych jest oczywistą prawidłowością i koniecznością . Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną. Opłaty te faktycznie mają charakter jednostronnie nałożonej mieszkańcom gminy daniny publicznej i zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy. Brak jest bowiem podstaw, aby należności traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym. Umowy, które zostały faktycznie zawarte przez zarząd gminy z mieszkańcami nie noszą cech równości stron korzystających z pełnej swobody kontraktowej, ale wykorzystują władztwo organu publicznego, ustalając z góry pewne rozwiązania, np. konkretne kwoty, terminy ich płatności oraz sankcje, w przypadku ich niedotrzymania. Nadto zaskarżonej uchwale można postawić jeszcze jeden istotny zarzut. W § 3 kwestionowanej uchwały Rada Gminy przekazała Zarządowi Gminy w K. kompetencje do określenia wysokości udziału finansowego mieszkańców w koszcie budowy. Takie wykonanie uchwały Rady Gminy w istocie polega na podejmowaniu przez Zarząd działań o charakterze stanowiącym, a nie wykonawczym. Podział kompetencji między organami gminy ma w świetle ustawy o samorządzie gminnym charakter rozłączny i nie może być dowolnie naruszany. Rada nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawowego podejmować działań wykonawczych przypisanych co do zasady zarządowi. Nie może tez według własnego uznania dzielić się z zarządem swoimi kompetencjami stanowiącymi i kontrolnymi. Z powyższych względów zaskarżoną uchwałę uznano za wadliwą i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały kierując się treścią art. 94 ust. 1 ustawy z o samorządzie gminnym, który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał – aktów prawa miejscowego. Orzeczenie o kosztach oparto na treści art. 200 i 205 p.p.s.a.