VIII SA/Wa 504/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia 23 maja 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. [...] z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr [...]; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. na rzecz skarżącego P. T. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. (dalej: Komendant Wojewódzki, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z 23 maja 2025 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 636, dalej: ustawa o Policji) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych), po rozpatrzeniu odwołania P.T. (dalej: skarżący, strona, funkcjonariusz), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S.P. (dalej: Komendant Powiatowy, organ I instancji) z 17 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej z 30 października 2020 r. nr [...] oraz podjęcia czynności materialno-technicznej, polegającej na wyliczeniu i wypłacie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 19 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się na art. 115a ustawy o Policji oraz treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej również jako: TK, Trybunał) z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Komendant Powiatowy decyzją z 30 października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, odmówił skarżącemu wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji (dalej również jako: decyzja ostateczna). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 19 listopada 2020 r., bowiem skarżący nie złożył od niej odwołania. Wnioskiem z 25 marca 2025 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł na podstawie art. 154 k.p.a. o uchylenie w całości decyzji Komendanta Powiatowego z 30 października 2020 r. nr [...] i podjęcie czynności materialno-technicznej w sprawie wypłacenia żądanego wyrównania. W uzasadnieniu wniosku powołał się na niekorzystną dla byłych funkcjonariuszy Policji wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. W tym zakresie wskazał, że ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30, w sytuacji gdy właściwa wykładnia wyżej wymienionej normy prawnej nakazuje ustalić funkcjonariuszom Policji zwolnionym przed tą datą ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości wynagrodzenia funkcjonariusza za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, co powinno nastąpić poprzez wykorzystanie współczynnika 1/21. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Komendant Powiatowy decyzją z 17 kwietnia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. i art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 30 października 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że wypłacony funkcjonariuszowi ekwiwalent został prawidłowo naliczony zgodnie z treścią, obowiązującą w dniu zwolnienia ze służby, natomiast późniejsza zmiana art. 115 ustawy o Policji nie miała wpływu na wysokość przyznanego stronie ekwiwalentu. Art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych zmienia brzmienie art. 115a ustawy o Policji, ale nie zawiera dyspozycji ponownego przeliczania wysokości ekwiwalentu policjantom zwolnionym ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Przeciwnie, wskazuje że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przypadający przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Organ I instancji uznał, że jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w dniu powstania do niego uprawnień, niezalenie od późniejszych zmian legislacyjnych. Nie może więc opierać się na orzecznictwie sądowym dotyczącym indywidualnych spraw administracyjnych w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego, ale zobowiązany jest do zastosowania ustawy zmieniającej. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał, że decyzja organu I instancji oparta jest na błędnej interpretacji przepisów prawa, o czym świadczy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Wskazaną na wstępie decyzją z 23 maja 2025 r. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz treść mających zastosowanie w sprawie przepisów. Powtarzając za organem I instancji, wyjaśnił, że tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie prowadzone w tym trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględnienie interesu strony należy zrozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w takim pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Dalej organ II instancji powołał się na art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, który stanowi, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Komendant Wojewódzki podniósł przy tym, że z art. 110 k.p.a. wynika zasada związania organu administracji wydaną przez siebie decyzją. W aspekcie proceduralnym oznacza to, że decyzja, która została doręczona stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał. W związku z wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego przeprowadzono postępowanie administracyjne w tej sprawie, zakończone decyzją nr [...]z 30 października 2020 r., od której skarżący nie wniósł odwołania, zatem stała się ona ostateczna. W ocenie organu odwoławczego dokonanie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w stosunku do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Natomiast decyzja, której dotyczy wniosek, jest decyzją związaną, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organowi administracji możliwości wyboru co do kierunku rozstrzygnięcia. Ponadto organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Komendant Wojewódzki uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, ponieważ postulowana zmiana prowadziłaby do zastosowania rozstrzygnięcia wprost sprzecznego z ustawą, co z kolei stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że skarżący w swoim odwołaniu nie podniósł żadnych nowych okoliczności poza dotychczas wskazanymi. Na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego z 30 października 2020 r., w sytuacji gdy przemawia za tym zarówno interes społeczny, jak i interes strony, a decyzja została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r., który mocą wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, został wyeliminowany z porządku prawnego i który nie mógł być podstawą wydania decyzji jakiegokolwiek organu w demokratycznym państwie prawnym, 2) art. 2, art. 32, art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że interes społeczny nie przemawia za uchyleniem ostatecznej decyzji nr [...]Komendanta Powiatowego z 30 października 2020 r., co narusza wynikające z zasad demokratycznego państwa prawnego zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, zasadę ochrony praw słusznie nabytych, zasadę sprawiedliwości społecznej, jak również zasadę równości oraz pełnej rekompensaty za nieprawidłowo wypłacony ekwiwalent, 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności brak dokonania oceny zasadności i celowości uchylenia ostatecznej decyzji nr [...]Komendanta Powiatowego Policji z 30 października 2020 r. z punktu widzenia zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, 4) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w związku z art. 114 i art. 115a ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił treści wyroku TK z 30 października 2018 r. (K 7/15), 5) art. 107 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy bez żadnych wątpliwości w przedmiotowej sprawie zaistniały "wyjątkowe okoliczności" związane z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organy Policji uporczywie i mechanicznie powtarzają narrację dotyczącą skaranie literalnej wykładni art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych i rzekomo wynikającego z tego przepisu obowiązku stosowania zasad wyliczania ekwiwalentu przy zastosowaniu zasad uznanych za niekonstytucyjne, nie zważając na orzecznictwo NSA w tym zakresie (np. wyrok z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 5842/21). Tymczasem organy nie przeprowadziły postępowania w kierunku ustalenia, czy za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny i interes strony. W ocenie funkcjonariusza uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. W interesie społecznym niewątpliwe pozostaje natomiast, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Zdaniem skarżącego jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej. Poza tym nie ulega wątpliwości, że fakt wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 7/15 organ winien uznać za wyjątkowe okoliczności w rozumieniu art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o uchylenie i zmianę decyzji ostatecznej odmawiającej mu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. We wniosku skarżący powołał się na art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodzić należy się z Komendantem Wojewódzkim, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w jednym tylko aspekcie, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. również postępowanie dowodowe winno być prowadzone jedynie pod kątem ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Co więcej, dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie odwołalności fakultatywnej (art. 154 i art. 155 k.p.a.) bez znaczenia jest, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem, czy została wydana z jego niekwalifikowanym naruszeniem. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. Organy Policji miały zatem obowiązek rozważyć możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., który odwołuje się do takich pojęć jak: "interes społeczny" czy "słuszny interes strony". Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. in fine. Przesłanki wymagania "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony" (art. 154 § 1 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06, publ. cbosa). Zasadniczą kwestią, która wymagała rozważenia przy ocenie zaskarżonej decyzji, było więc to, czy tzw. decyzje związane mogą w ogóle podlegać weryfikacji w trybie przewidzianym w art. 154 § 1 k.p.a. W orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia to, czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy, istotne jest natomiast, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. "Słuszny interes strony" w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być więc interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a., należy przyjąć, że "słuszny interes strony" nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, publ. LEX nr 427601). Z samego charakteru decyzji administracyjnej nie można więc czynić przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 145 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1457/17, publ. cbosa). Należy jednocześnie podkreślić, że ustawowa przesłanka, o jakiej mowa w art. 154 § 1 k.p.a., tj. "słuszny interes strony", nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną, odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 § 1 k.p.a.; istnienie tego słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art. 154 k.p.a. W ocenie Sądu pojęcie "słuszny interes strony" należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, to organ administracji przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej. Tak samo w "interesie społecznym" niewątpliwie pozostaje, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, w której za weryfikacją decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. W sytuacji zatem, gdy przy uwzględnieniu "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony" możliwa jest taka zmiana decyzji, względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji ostatecznej uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2893/17, publ. LEX nr 2721994). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w świetle jednolitej wykładni przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności jest stanowisko wyrażone przez Komendanta Wojewódzkiego w kwestionowanej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznej z 30 października 2020 r. nr [...], który dokonał literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie (skarżący został zwolniony ze służby 6 lutego 2017 r, a wniosek o wypłatę wyrównania złożył 20 listopada 2018 r. – wpływ pisma do organu I instancji). W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych, zastosowaną przez Komendanta Wojewódzkiego w kwestionowanej decyzji z 23 maja 2025 r., oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Sąd w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyrokach: z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 5842/21 (publ. LEX nr 3791446) oraz z 15 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 5647/21 (publ. LEX nr 3649061), że od dnia opublikowania wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, tj. od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym nie może być podstawą do orzekania w procesie stosowania prawa (por. również wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, publ. LEX nr 3146689), niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, oznaczają zatem konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Pojęcie "zasad" ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy odróżnić od sposobu jego obliczania. Skoro ww. wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie naruszałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP). W konkluzji należy stwierdzić, że organy w przedmiotowej sprawie nie rozważyły w sposób należyty, czy w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., tj. "interes społeczny" lub/i "słuszny interes strony". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się bowiem na błędnych założeniach, że w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona wyłącznie decyzja uznaniowa, a zmiana wykładni nie może być powodem wzruszenia ostatecznej decyzji w tym trybie z uwagi na treść art. 6 k.p.a. Dlatego w tej sprawie konieczne jest ponowne przeanalizowanie ww. przesłanek zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., przy czym w swoich rozważaniach organy winny uwzględnić okoliczność, że społecznie pożądane jest takie postępowanie organów władzy publicznej, aby prawa pracownicze były przestrzegane, a więc wynagrodzenie należne pracownikowi (ekwiwalent urlopu jako równoważnik tego wynagrodzenia) zostało w całości wypłacone. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być przez organy administracji ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06, publ. LEX nr 348253). Odnosząc się do podnoszonej przez organy kwestii przedawnienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ powinien uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych za taką "wyjątkową okoliczność" uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19; w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19; z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 119/20; w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1282/19, wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 118/25, wszystkie publ. cbosa). W wyroku z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19 (publ. cbosa), NSA podkreślił, przywołując treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (Dz.U. Nr 237, poz. 2384), wydanym na tle stosowania przepisów o przedawnieniu w postępowaniu cywilnym, w którym wprost wskazano, że na podmiotach publicznych, po wydaniu przez Sąd Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danej normy prawnej, istnieje konieczność doprowadzenia do celu zgodnego z roszczeniem opartym na zasadach wywodzących się z Konstytucji RP. NSA podkreślił również, że dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 154 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w związku z art. 115a i art. 107 ust. 2 ustawy o Policji przez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego zasadnym było wyeliminowane ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). Na koszty te w łącznej wysokości 497 zł złożyły się następujące pozycje: wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł (punkt 2 sentencji wyroku). Rozpatrując ponownie sprawę, organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną i wskazania Sądu (art. 153 p.p.s.a.).