VIII SA/Wa 510/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny za nieusprawiedliwione niestawiennictwo uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]z dnia [...]marca 2015 r. nr [...]. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik BP ARiMR"; "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] nałożył na M. P. (dalej "skarżąca") karę grzywny w wysokości [...] zł za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na przesłuchanie w charakterze świadka w dniu [...] marca 2015 r. Kierownik BP wskazał, że wezwał skarżącą w charakterze świadka na przesłuchanie wyznaczone na dzień [...] marca 2015 r. Wezwanie wystosowane w dniu [...] stycznia 2015 r. zostało skarżącej skutecznie doręczone [...] lutego 2015 r., w trybie art. 44 k.p.a. Zawierało ono pouczenie o skutkach nieusprawiedliwionego niestawiennictwa oraz odmowy złożenia zeznań bez uzasadnionej przyczyny. W dniu wyznaczonego terminu przesłuchania świadka do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej, w którym poinformowała, że odmawia stawienia się na przesłuchanie z uwagi na nieobecność strony postępowania podczas tej czynności. W związku z tym Kierownik BP uznał, że skarżąca odmówiła stawienia się na przesłuchanie bez uzasadnionej przyczyny, co stało się podstawą nałożenia na nią kary grzywny. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, ponieważ nie można karać świadka za niestawiennictwo na przesłuchaniu, które nie może się odbyć z powodu usprawiedliwionej nieobecności strony postępowania, żądającej zapewnienia jej prawa do udziału w tej czynności. Organ winien zawiadomić świadka o niemożności udziału strony w czynności przesłuchania i zmianie terminu tej czynności. Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji podzielił argumentację faktyczną i prawną organu I instancji i dodał, że w ocenie organu odwoławczego rozpatrując przedmiotowe zażalenie zasadnym jest w pierwszej kolejności ustalić czy wystąpiły przesłanki umożliwiające nałożenie kary grzywny. Wskazał, iż z przepisu art. 88 § 1 k.p.a. wynika, że muszą zaistnieć przesłanki przewidziane w tym przepisie, aby można było nałożyć grzywnę. Organ II instancji analizując powyższy przepis wskazał, że kara grzywny może być wymierzona w następujących przypadkach: a) osoba prawidłowo wezwana przez organ, zobowiązana do osobistego stawiennictwa, nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny, b) osoba obowiązana do złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej bezzasadnie odmówiła dokonania lub udziału w danej czynności. Dodał, iż w rozpatrywanej sprawie jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, wezwanie do udziału w rozprawie zostało skutecznie doręczone w dniu [...] lutego 2015 r., w trybie art. 44 k.p.a. Przedmiotowe wezwanie wysłane zostało na adres zamieszkania skarżącej, który jest jednocześnie adresem korespondencyjnym, znanym organowi z urzędu. Organ II instancji dodał również, że obowiązek osobistego stawiennictwa wymagany był na terenie sąsiedniego miasta, a wezwanie zawierało również pouczenie o skutkach niestawienia się świadka bez uzasadnionej przyczyny. Jednocześnie podniósł, że skarżąca poinformowana została o terminie rozprawy, przewidzianej na dzień [...] marca 2015 r. na godzinę [...] w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w B., poprzez wystosowanie wezwania w dniu [...] stycznia 2015 r., tym samym spełniony został również warunek wynikający z art. 92 k.p.a., w myśl którego termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. Pomimo skutecznego wezwania skarżąca nie stawiła się na wyznaczoną rozprawę w dniu [...] marca 2015 r. oraz nie poinformowała o tym fakcie organu. Ponadto organ II instancji wskazał, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, iż to świadek będzie decydował, w jakich okolicznościach sprawy może się stawić na wezwanie, a kiedy jest z tego zwolniony tj. w jakich okolicznościach jego przesłuchanie jest zbędne. Jednocześnie zaznaczył, że skarżąca wskazuje, że jedynym powodem jej braku stawiennictwa była posiadana informacja, że strona nie będzie brała udziału w przesłuchaniach. Z twierdzeń skarżącej wynika natomiast, że miała wiedzę o konieczności stawienia się w Biurze Powiatowym ARiMR w B.. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2015 r., wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w niniejszej sprawie przesłuchania nie mogły się odbyć w terminie jej wzywania ze względu na usprawiedliwioną absencję strony, która jednocześnie żądała uczestnictwa w czynnościach tego przesłuchania i wnosiła o zmianę terminu przesłuchania. Skarżąca wskazała, że trudno nie uznać w okolicznościach sprawy nieobecności świadka za nieusprawiedliwioną, wobec informacji od strony, iż przesłuchanie nie może się odbyć ze względu na brak możliwości udziału strony w przeprowadzaniu dowodu i złożenia przez nią do organu żądania przeprowadzenia dowodu z jej udziałem. Jednocześnie przesłuchanie w tych okolicznościach nie mogło być przeprowadzone, gdyż prowadziłoby to do naruszenia przez organ prawa strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że argumenty zawarte w skardze nie usprawiedliwiają niestawiennictwa na wezwanie organu. W załączniku do protokołu z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca podtrzymała w całości żądania i argumentację ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innej przyczyny niż w niej wskazana. Zgodne z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w tej sprawie podlegało postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., którym organ ten uznał za nieusprawiedliwioną nieobecność M. P., na rozprawie administracyjnej w dniu [...] marca 2015 r. i wymierzył skarżącej karę grzywny w wysokości [...] zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") zgodnie z którym, kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Z powyższej normy prawnej wynika, że dla zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego w art. 88 k.p.a. ustawodawca wprowadził środek przymusu w postaci kary grzywny wobec podmiotów w nim wymienionych tj. świadka lub biegłego, w sytuacji bezzasadnej odmowy złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin bądź udziału w innej czynności urzędowej. Przepis ten ma zastosowanie również do świadka, jeśli jest on jednocześnie osobą, która w sposób nieuzasadniony odmówiła okazania przedmiotu oględzin bądź udziału w innej czynności urzędowej. W zakresie pojęcia innej czynności urzędowej mieści się przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka. Zdaniem organów administracji, wezwanie do udziału w rozprawie zostało skutecznie doręczone skarżącej w trybie zastępczym wynikającym z art. 44 k.p.a. Organy obu instancji wskazały, iż skarżąca została prawidłowo wezwana pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., do osobistego stawiennictwa, w wyznaczonym przez organ dniu i godzinie, w celu wzięcia udziału w podejmowanych czynnościach urzędowych, a organ II instancji dodatkowo wskazał, że wezwanie dostarczono stronie w dniu [...] lutego 2015 r., w trybie art. 44 k.p.a. (awizacja w dniu [...] stycznia 2015r. i [...] lutego 2015 r.). Ustalenia te nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Jak wynika z kserokopii potwierdzenia odbioru przesyłka zawierająca wezwanie do stawienia się na przesłuchanie, skierowana do skarżącej, nie została podjęta przez adresatkę i w dniu [...] lutego 2015 r. Urząd Pocztowy zwrócił ją organowi. Z adnotacji dokonanych na przesyłce wynika też, że operator dokonał jedynego awizo w dniu [...] stycznia 2015 r., zaś zwrot przesyłki nastąpił w dniu [...] lutego 2015 r. Na przesyłce brak adnotacji o drugim awizo oraz o miejscu pozostawienia zawiadomień dla odbiorcy. Z powyższego wynika, iż niemożliwe jest przyjęcie domniemania prawnego w zakresie doręczenia zaskarżonej decyzji. Wskazać też trzeba, że Urząd Pocztowy w odpowiedzi na pismo ARiMR–u w B. dotyczące braku powtórnej awizacji przedmiotowej przesyłki wyjaśnił, że wszystkie przesyłki, które nie są nadane w postępowaniu administracyjnym traktowane są jako usługa powszechna, w związku z tym adnotacja o dacie powtórnego awizowania na przesyłce nie ma prawnego przełożenia – pismo z [...] czerwca 2015 r. Naczelnika Urzędu Pocztowego w B.. Należy zauważyć, że z uwagi na ustanowienie w art. 44 k.p.a. tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nie nasuwający wątpliwości z uwagi na fakt, że stanowi ona wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi. Przepis ten m.in. wymaga, by o złożeniu pisma w placówce pocztowej pozostawić zawiadomienie w skrzynce pocztowej lub na drzwiach adresata. Treść takiego zawiadomienia musi obejmować następującą informację: o pozostawieniu pisma ze wskazaniem miejsca pozostawienia oraz o możliwości jego odebrania w terminie siedmiu dni, z wyraźnym określeniem daty początkowej biegu tego terminu ("licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1"). Zauważyć trzeba, że formuła kodeksowa, wskazująca datę początkową tego terminu zawiera błąd. Siedmiodniowy termin liczyć należy, bowiem od dnia pozostawienia "pisma" (nie zaś zawiadomienia) w miejscu określonym w § 1, czyli w placówce pocztowej lub urzędzie właściwej gminy. Zawiadomienie umieszcza się w miejscu wskazanym w § 2, a nie w miejscu określonym w § 1 (przeznaczonym dla "pisma"). Stwierdzić należy, że zarówno na kopercie jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki nadanej w dniu [...] stycznia 2015 r. brak jest i drugiego awiza i informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresatkę o przesyłce. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dla uznania, iż doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Jakkolwiek słowo "awizo" oznacza zawiadomienie odbiorcy, to jednak nie oznacza ono, iż doszło do takiego sposobu zawiadomienia, które mieściło się w wymogach art. 44 k.p.a. Zatem koniecznym jest zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać (porównaj np. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 5 maja 1997 r. sygn. akt I SA/Gd 470/96, niepubl., wyrok WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2008 r. I SA/Op 314/07, LEXnr 437617, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r. V SA/Wa 417/07, LEX nr 345717). Skoro na przesyłce jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru brak było informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, nie było podstaw do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane (post. NSA 2007.01.25 sygn. I OSK 23/07). W tym stanie rzeczy nie można stwierdzić, iż skarżąca została zawiadomiona w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1871/06 z 19.12.2006 r). W takiej sytuacji stanowisko organów o skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 k.p.a. było nieprawidłowe, a zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane z naruszeniem art. 88 § 1 k.p.a., w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5