VIII SA/Wa 512/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. i A. małżonków R. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietna 2018 r., znak: [...], orzekającej o niezbędności wejścia na teren działki o nr ewid. [...], w obrębie 0001. w jednostce ewidencyjnej [...] G. (pas o szerokości 1,0 m i długości 10,0m) przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym w terminie od [...].07.2018 r. do [...].07.2018 r., celem ocieplenia styropianem gr. 10 cm oraz otynkowania ściany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...], w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej [...]G. przez D. R. - uchylił w całości decyzję Starosty [...]i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...].wskazał, iż w dniu [...].marca 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...].wpłynął wniosek D. R. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości położonej przy [...] w [...], nr ewid. [...], należącej do małżonków R. w terminie od [...] lipca 2018 r. do [...] lipca 2018 r. celem ocieplenia styropianem gr. 10 cm. oraz otynkowania ściany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...]. Starosta [...]decyzją z dnia [...]kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. dalej: "P.b.") orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości t.j. dz. ew. nr [...], położonej przy [...].w G. (będącej własnością J. R. i A. R.), w celu wykonania robót budowlanych związanych z ociepleniem jednej ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji, z zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli J. R. i A.R.. Wojewoda [...].wskazał, iż zezwolenie na wejście na nieruchomość sąsiednią, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 Pb, dotyczy jedynie tych robót lub prac, które podlegają regulacji prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dlatego też zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2c Pb, zgłoszenia odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej wymaga jedynie docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m. D. R. we wniosku z dnia [...]marca 2018 r. o wydanie ww. decyzji zaznaczyła, iż planowane prace dotyczą budynku o wysokości do 12 m ("ściana ma (...) wysokość od 3 do 5 m na jej końcu"), a więc nie podlegają regulacji przepisami prawo budowlane. Tym samym, zdaniem Wojewody, Starosta [...].nie miał możliwości rozstrzygania tego rodzaju sprawy, a rozstrzyganie ewentualnych sporów w tej materii należy do sądów powszechnych w postępowaniu z powództwa cywilnego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji w wadliwy sposób dokonał wykładni art. 47 ust.1Pb, a dodatkowo zaniechał ustalenia istotnych okoliczności, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. W związku z powyższym Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzje i umorzył postępowanie organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...].złożyła D. R.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania administracyjnego pomimo istnienia podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, 2) art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że ustawa ma zastosowanie wyłącznie do prac i robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, podczas gdy ustawa takiego ograniczenia nie zawiera, 3) art. 47 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przepisy te dotyczą wyłącznie prac przygotowawczych oraz robót budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego, za które organ odwoławczy uważa roboty prace i roboty objęte pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, podczas gdy wskazane przepisy nie zawierają takiego ograniczenia i dotyczą wszystkich robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi, nie narusza prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...]uchylająca w całości decyzję Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2018 r. i umarzająca postępowanie przed tym organem w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedni. Wymagającą przesądzenia jest zatem kwestia, czy zamierzenie objęte wnioskiem D. R., tj. ocieplenie ściany budynku styropianem gr. 10 cm i tynkowanie do wysokości 5 m. stanowi roboty budowlane przewidziane w art. 47 ust. 2, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. dalej: "P.b.") jak zakwalifikował je organ I Instancji i jak chce skarżąca, czy tez prace te są wyłączone z regulacji prawa budowlanego, jak twierdzi organ odwoławczy. W ocenie Sądu rację należy przyznać Wojewodzie [...]. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 47 ust. 1 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Wyjaśnienia wymaga, że zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 ustawy prawo budowlane, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dlatego też zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. Z tego też względu prace wyłączone z regulacji prawa budowlanego nie mogą być przedmiotem postępowania mającego na celu uzyskanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1358/15,z dnia 27 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA/Ld 274/02, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Po 242/07, LEX nr 510941 ). Zgodnie z zaprezentowanym stanowiskiem, organ administracji architektoniczno-budowlanej, na wstępnym etapie postępowania ustala zakres planowanych przez Inwestora prac budowlanych, a następnie dokonuje oceny, czy do wymienionych prac znajduje zastosowanie ustawa prawo budowlane. Dopiero pozytywne stanowisko w tym przedmiocie łączyć się może z zastosowaniem przepisu art. 47 ust. 2 Pb. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2c Pb, zgłoszenia odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej wymaga jedynie docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku było wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren działki celem ocieplenia styropianem gr. 10 cm oraz otynkowania ściany budynku mieszkalnego do wysokości 5 m. Tym samym Starosta [...] nie miał możliwości rozstrzygania tego rodzaju sprawy, a rozstrzyganie ewentualnych sporów w tej materii należy do sądów powszechnych w postępowaniu z powództwa cywilnego W ocenie Sądu brak zgłoszenia, czy decyzji o pozwoleniu na budowę, która mogłaby zostać wykonana powoduje, że organ nie ma obowiązku ani prawa rozważać, czy wejście na teren nieruchomości sąsiedniej jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych czy robót budowlanych ani też określać granic i zakresu tych robót. Postępowanie z wniosku inwestora o zezwolenie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej należy uznać za bezprzedmiotowe. Podkreślenia przy tym wymaga, że z uwagi na fakt, iż wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy prawo budowlane bezspornie stanowi istotną ingerencję w prawo właściciela sąsiedniej nieruchomości, podejmowanie takich decyzji musi w sposób jak największy zapewniać właścicielowi poszanowanie jego prawa własności. Reasumując, jeśli rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, organ administracji publicznej stwierdzi, że inwestor nie dysponuje zgłoszeniem, czy decyzją o pozwoleniu na budowę, która podlegałaby wykonaniu, nie jest zobowiązany do badania zasadności wniosku i niezbędności wejścia na teren sąsiedni, lecz powinien umorzyć postępowanie z wniosku inwestora jako bezprzedmiotowe. Powyższa konstatacja czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda [...], uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie pierwszej instancji w całości, prawidłowo zatem zastosował w sprawie art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając te decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ rozpatrujący odwołanie w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, a podstawą do dokonania powyższego rozstrzygnięcia jest uprzednie stwierdzenie jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1167/97). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Innymi słowy, organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji.