VIII SA/Wa 515/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki garażu blaszanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...], z dnia [...]lipca 2020 roku [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej jako kpa) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne (Dz.U z 2019 roku, poz. 1186 ze zm. dalej jako pb), po rozpatrzeniu odwołania A. B od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] (dalej PINB) nr [...] z dnia [...]maja 2020 roku nakazującej A. B. rozbiórkę garażu blaszanego o wymiarach ok. 6,1 m x 3,08 m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]położonej w miejscowości [...]gmina [...]– uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W trakcie czynności kontrolnych w dniu [...]września 2019 roku związanych z ogrodzeniem pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...]oraz obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce ew. nr [...] położonych w miejscowości [...]gmina [...]PINB w [...]ustalił, że na działce nr ew. [...] znajduje się garaż o wymiarach ok. 6,10 x 3,08 m na budowę którego A. B. nie przedstawiła odpowiedniej dokumentacji. W związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie w sprawie budowy garażu zlokalizowanego na działce ew. nr [...]. W czasie czynności kontrolnych w dniu [...]stycznia 2020 roku ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości stoi garaż o wymiarach ok. 6,1 m x 3,08 m, usytuowany w odległości ok.1,1 m od budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...]. Decyzją z dnia [...]maja 2020 roku, nr [...] nakazano A. B. rozbiórkę przedmiotowego garażu. W dniu 13 lipca 2020 roku wpłynęło pismo skarżącej w którym zwróciła się o zawieszenie postępowania, bądź uchylenie decyzji z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe. Organ odwoławczy zważył co następuje: Zgodnie z art. 29 -31 prawa budowalnego istnieje możliwość wykonania robót budowalnych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonania organowi architektoniczno – budowlanemu. W myśl art. 29 ust.1 pkt 2 w związku z art. 30 ust.1 pkt pb – pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków lub oranżerii( ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m² powierzchni. Sporny obiekt ma powierzchnię 18,79 m² i został wybudowany w okresie pomiędzy 1998 a 2001 rokiem. A. B. nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej legalność wybudowanego garażu. Następnie organ przywołał przepis art. 49b ust.1 i 2 pb zgodnie z którymi organ nadzoru budowlanego nakazuje , z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno – budowalnej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust.1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowalnych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowalnego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowalnego wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona, prowadzenie robót budowalnych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: - dokumentów, o którym w art. 30 ust.2 albo art. 30 ust. 2 i 3 albo art. 30 ust.2 i 4; - projektu zagospodarowania działki lub terenu; - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo o decyzji o warunkach zabudowy terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przewiduje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej tylko w przypadku, gdy budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno – budowlanych. Organ uznał, iż wybudowanie garażu narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym brak jest możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej. Budynek jest usytuowany w odległości ok 1, 1 m od zabudowań usytuowanych na działce nr ew. [...] – stanowiącej własność M. F.. PINB w [...]powołał się na przepisy § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U z 2019 roku, poz. 1065 dalej rozporządzenie). A. B. na etapie postępowania odwoławczego przedstawiła skargę kasacyjną od postanowienia Sądu Okręgowego w [...][...]Wydział [...]z dnia [...]listopada 2019 roku, syg. akt [...]w sprawie wniosku A. B. przy udziale M.F.. Zdaniem organu odwoławczego w omawianej sprawie występują przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt kpa - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sporny obiekt jest zlokalizowany w odległości 1,1m od zabudowań położonych na działce nr ew. [...]. Bez ostatecznego ustalenia granicy pomiędzy nieruchomościami nie można jednoznacznie stwierdzić, czy sporny budynek garażowy nie narusza przepisów techniczno – budowalnych i czy będzie można skutecznie prowadzić postępowanie legalizacyjne spornej samowoli budowalnej. Zdaniem organu odwoławczego w omawianej sprawie występuje bezpośredni związek pomiędzy postępowaniem rozgraniczeniowym, a postępowaniem legalizacyjnym. Jest to zagadnienie istotne gdyż dopóki nie jest wskazana granica prawna pomiędzy nieruchomościami organ powiatowy nie ma możliwości ustalenia, czy obiekt narusza, czy też nie narusza przepisów techniczno – budowalnych, a od tego zależy możliwość legalizacji. Organ odwoławczy wskazywał, iż nie może zastępować organu pierwszej instancji. Uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest traktowane przez ustawodawcę jako wyjątkowe. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 kpa jest uzasadnione koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności sprawy indywidualnej. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania danej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy powinien wystąpić do Sądu Okręgowego w [...]o udzielenie informacji dotyczącej przebiegu postepowania w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działkami [...] i [...] i o ile postepowanie to nie jest zakończone winien wydać postanowienie o zawieszeniu postepowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniosła M. F.. Zaskarżonej decyzji zarzucała: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię gdyż decyzja PINB w [...]nakazująca A. B. rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...] została wydana zgodnie przepisami ponieważ Sąd Rejonowy w [...][...]Wydział Cywilny, syg. akt [...] postanowieniem rozstrzygnął o rozgraniczeniu nieruchomości, które się uprawomocniło w dniu [...] listopada 2019 roku dzięki czemu znana jest dokładna granica działek, a więc brak jest jakichkolwiek okoliczności wymagających wyjaśnienia. W związku z powyższym skarżąca wnosiła dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w [...]–[...]Wydział [...]sygn. akt [...]wraz ze stwierdzeniem prawomocności. Uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnosiła, iż organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]maja 2020 roku, nr [...]nakazał A. B. rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonego w [...]. Decyzją nr [...]organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na fakt, iż przed sądem powszechnym zawisła sprawa o rozgraniczenie działek w tym działki gdzie posadowiony jest garaż, którego legalność budowy jest przedmiotem sporu. Skarżąca wskazała, iż zapadło w Sądzie Rejonowym prawomocne postanowienie sygn. akt [...], którym rozstrzygnięto zaistniały spór graniczny. Apelacja od rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego została zakończona postanowieniem Sądu Okręgowego w [...]z dnia [...]listopada 2019 roku. Znaczenia w sprawie nie ma fakt, iż od tego rozstrzygnięcia została wywiedziona skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 263 kpc orzeczenie formalnie jest prawomocne tj. jest niezaskarżalne w drodze zwykłych środków zaskarżenia. W tej sytuacji gdy organ pierwszej instancji ustalił, iż przedmiotowy garaż jest samowolą budowlaną i jest usytuowany w odległości ok. 1,1 m od granicy działki skarżącej, to nie zostały zachowane odległości z § 12 ust. 2 rozporządzenia co uniemożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w sprawie. Podnosiła, iż organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 kpa może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż zarzuty sprzeciwu są zasadne i nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zdaniem Sądu niezrozumiałym jest uchylanie decyzji organu pierwszej instancji i zlecanie organowi pierwszej instancji ustalenia wyniku sprawy rozgraniczeniowej w odniesieniu do zabudowanej garażem działki w sytuacji gdy organ odwoławczy wiedział, iż w toku postępowania zwykłego sprawa rozgraniczeniowa została rozstrzygnięta prawomocnie. Tak więc rozważania organu o potrzebie zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne w postaci rozstrzygnięcia sądu powszechnego zupełnie nie znajduje swoich podstaw. W sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa należy uznać za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu( por. wyrok NSA z 19 września 2017 roku, I OSK 517/17). Organ nie może uchylać decyzji w sytuacji gdy w ocenie sądu zgromadzony w sprawie materiał daje podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i 2a kpa i art. 64a p.p.s.a. orzeczono jak wstępie. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § w p.p.s.a.