VIII SA/Wa 518/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w składzie D.K. – przewodnicząca składu orzekającego, M.Z. oraz M.B. – członkowie etatowi, działając na mocy art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przyznającej A.N. zaliczkę alimentacyjną na syna M.N. w kwocie 300 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśniło, iż żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest skuteczne, gdy pochodzi od strony, dlatego też organ w pierwszej kolejności zajął się ustaleniem, czy M.N. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na gruncie art. 28 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) organ doszedł do przekonania, iż M.N. nie jest osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej lecz taką osobą jest jego syn M.N., zatem decyzja w sprawie zaliczki alimentacyjnej nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach M.N. Stosownie do art. 12 ust. 1,4,5 ustawy o zaliczce alimentacyjnej dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłacanych osobie uprawnionej, powiększonej o 5 % i na podstawie decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej komornik sądowy przekazuje organowi właściwemu wierzyciela kwoty wyegzekwowane od dłużnika alimentacyjnego, pozostałe po zaspokojeniu świadczeń alimentacyjnych. Natomiast przepis art. 13 w/w ustawy stanowi, że po wydaniu decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej prowadzone jest w dalszym ciągu postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu według przepisów kodeksu postępowania cywilnego, a dłużnik egzekucyjny nie może żądać zwolnienia z egzekucji powołując się na zapłacenie świadczeń alimentacyjnych do rąk osoby uprawnionej. Zdaniem organu z powołanych przepisów wynika, iż przyznanie zaliczki na syna M.N. powoduje spłatę przez właściwy organ wierzyciela części zobowiązania alimentacyjnego za dłużnika alimentacyjnego. W takim przypadku jednak M.N. nie zostaje zwolniony z obowiązku spłaty należności w wysokości przyznanej i wypłaconej zaliczki alimentacyjnej, bo nadal jest zobowiązany do spłaty całej zasądzonej kwoty świadczeń alimentacyjnych, ustalonych na podstawie sądowego tytułu wykonawczego. Wypłacana zaliczka jest zwracana z kwot wyegzekwowanych w ramach należnego zobowiązania alimentacyjnego ustalonego na podstawie wcześniejszego tytułu wykonawczego. Wobec tego w ocenie organu decyzja o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na rzecz syna M.N. nie wpływa na jego sytuację prawną, w tym nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych, w takiej sytuacji również skutki stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną nie mogą dotyczyć sfery prawnej M.N.. Tak więc zdaniem organu po stronie wnioskodawcy nie istnieje interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a., co skutkuje tym, iż nie jest on stroną postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w składzie J.G. – przewodniczący składu orzekającego, B.M., M.Z. – członkowie etatowi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nazwanego odwołaniem od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...], nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przyznającej A.N. zaliczkę alimentacyjną na syna M.N. w kwocie 300 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. – utrzymało w mocy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje na żądanie strony lub z urzędu. O tym, kto może być uznany za stronę postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a. W przypadku, gdy żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu to następuje odmowa wszczęcia postępowania. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na gruncie art. 28 k.p.a., jak również przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) organ uznał, iż przyznanie zaliczki alimentacyjnej dla syna M.N. decyzją z dnia [...]. nie wpływa na sytuacje prawną M.N. i nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych. W takiej sytuacji zdaniem organu odwoławczego również skutki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nie mogą dotyczyć sfery prawnej M.N. Nadto organ podał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 779/06 uznał, iż po stronie dłużnika alimentacyjnego nie istnieje uregulowany przepisami ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej interes prawny lub obowiązek dający mu udział w postępowaniu w sprawie zaliczki alimentacyjnej. Sąd uznał, iż skarżący nie jest stroną w takim postępowaniu, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w pełni poparło powyższy pogląd. Zdaniem kolegium po stronie M.N. istnieje jedynie interes faktyczny wykluczający przymiot strony. Nadto skład orzekający kolegium stanął na stanowisku, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Skargę na przedmiotową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. złożył M.N. wnosząc o jej uchylenie oraz "wydanie w sprawie decyzji merytorycznej". Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 65 k.p.a., art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 110 § 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podał, iż w pismach z dnia 30 marca 2007 r. oraz z dnia 16 kwietnia 2007 r. wyraźnie wnosił o uchylenie decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], nr [...] oraz decyzji z dnia [...]. z uwagi na ich nieważność. Zaznaczył nadto, iż przepisy art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wyraźnie określają zakres spraw jakimi zobowiązane jest zajmować się samorządowe kolegium odwoławcze, który to zakres obejmuje także stwierdzanie nieważności decyzji i z zakresu tego nie jest wyłączone Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.. Nadto na mocy przepisów ustawy o pomocy społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. powołane jest do rozpoznawania spraw z zakresu pomocy społecznej. Skarżący wskazał również, iż już w pierwotnym wniosku z dnia 16 lutego 2007 r. strona podniosła okoliczność nieważności obu wymienionych decyzji wydanych przez MOPS w R. i wówczas to w reakcji na ten wniosek MOPS w R. przekazał sprawę do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w R.. Niemniej jednak w ocenie skarżącego nawet gdyby istniała podstawa prawna do kwestionowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. swojej właściwości to i tak kolegium nie miałoby prawa kierować tej sprawy do rozpoznania przez MOPS w R., lecz miałoby obowiązek wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył treść postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. w sprawie II OW 59/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga M.N. zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., która organ ten po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją wcześniejsza decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]., nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R.. Kontrola prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które niewątpliwie miało wpływ na jego wynik. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony jest uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Jest to norma prawna o randze zasadniczej zawarta w art. 78 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Z kolei przepis art. 2 Konstytucji stanowi, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z tą zasadą prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznawania sprawy, co wymusza m.in. obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczność niezależności osób wydających decyzje administracyjne. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego zasada ta jest realizowana m.in. poprzez instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w sprawie, z uwagi na fakt, iż brał on udział w wydaniu orzeczenia w niższej instancji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do członka organu kolegialnego na mocy art. 27 § 1 k.p.a., zgodnie z którym członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach wskazanych art. 24 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wydało po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), przy czym w składzie Kolegium orzekającym wskutek złożenia owego wniosku znajdowała się M.Z., która była również członkiem składu Kolegium rozpoznającego niniejszą sprawę po raz pierwszy. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym na skutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego, przy czym początkowo poglądy w tym zakresie nie były jednolite. Przyczyną rozbieżności w poglądach był szczególny charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, polegający na braku jednej z podstawowych cech klasycznego odwołania, mianowicie dewolutywności. Wniesienie tego środka nie pociąga za sobą przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy do organu wyższego stopnia, ale powierza ją temu samemu organowi. W związku z tym cześć komentatorów, jak również znaczna część orzecznictwa prezentowała pogląd, iż brak dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań, w tym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (przez odesłanie zawarte w art. 140 k.p.a.). Pojawiły się więc liczne poglądy, iż przepis ten nie znajdzie zastosowania w przypadku rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 699/99, lex nr 46260, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 291/99, lex 46798, wyrok WSA z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 116/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/04, lex 189244, wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 235/06, lex 235165). Druga grupa poglądów ukształtowana w oparciu o założenie, iż wniosek o ponowne rozparzenie sprawy pełni w istocie funkcję odwołania, a więc jego wniesienie rodzi po stronie organu obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, chyli się zdecydowanie ku stosowaniu również w toku postępowania wszczętego na skutek złożenia tegoż wniosku instytucji wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego określonej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, lrx 149513, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003 r., sygn. akt V SA 1313/02, nieubl., wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt Ii SA/Gd 3217/02, lex 235157). Wątpliwości co do zakresu stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w przypadku orzekania przez organ administracji w wyniku złożenia przez stronę wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a. rozstrzygnął ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, opubl. ONSAiWSA 2007/3/61, podjętej w składzie 7 sędziów, w odpowiedzi na pytanie prawne skierowane do tegoż sądu w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. Teza tego orzeczenia stanowi, iż art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. U uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na założeniu, iż wniosek z art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany w hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takim przypadku sprawa jest ponownie rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań, przy czym Sąd ten jednocześnie wyjaśnił na czym będzie polegało odpowiednie stosowanie tych przepisów, uznając iż brak jest podstaw do wyeliminowania z zakresu stosowania art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. (w drodze odesłania zawartego w art. 140 k.p.a.). Przyjęcie takiego rozwiązania jest również uzasadnione koniecznością zapewnienia prawa do bezstronnego i obiektywnego rozpoznania sprawy, eliminując możliwość ponownego orzekania przez osobę, która zajęła już raz stanowisko w sprawie. Podzielając w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w cytowanej ustawie, jak również mając na uwadze treść art. 269 § 1 p.p.s.a., który statuuje zasadę pośredniego związania sądów administracyjnych stanowiskiem zajętym w uchwale składu siedmiu sędziów, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania niewątpliwie mających wpływ na jego wynik. Uchylając zaskarżoną decyzję z przyczyn proceduralnych Sąd nie ocenia jej merytorycznej zasadności, gdyż orzekanie w tym zakresie byłoby przedwczesne. Z tych też względów Sąd nie odniósł się w treści uzasadnienia do zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c orzeczono jak w sentencji. Na mocy art. 152 powołanej ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.