VIII SA/Wa 519/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi M. K., J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...] lutego 2011 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości A. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w K. poprzedzoną przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego, złożyli M. i J. K. (dalej jako skarżący). Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: – art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, – art. 140 Kodeksu cywilnego, – art. 17 pkt 12 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia [...] marca 2003 r. Wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części odmawiającej uznania ich działki nr [...] położonej w miejscowości A. jako działki z możliwością zabudowy. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że od 2005 r. są właścicielami działki oznaczonej numerem [...] w miejscowości A., gmina K. W dniu [...] kwietnia 2005 roku kupili ww. działkę, a P. D. sąsiednią działkę numer [...]. Obydwie działki były wówczas działkami rolnymi. Jednocześnie skarżący i P. D. zakupili udziały po 1/3 w działce numer [...], stanowiącej drogę dojazdową do zakupionych działek. W wyniku działań organów gminy działka numer [...] jest działką zabudowaną domem jednorodzinnym, a działce numer [...] organy gminy takiej możliwości odmówiły. W ocenie skarżących narusza to zasadę sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 32 Konstytucji RP i artykuł 140 Kodeksu cywilnego, statuujące fundamentalną zasadę prawa własności. Wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. IV SA/Wa 539/09 podniósł: "Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym". Trudno uznać, że leży w interesie publicznym uzbrojenie działki w wodociąg i kanalizację na koszt gminy, a następnie uznać ją jako działkę rolną na glebie 6 klasy bez możliwości zabudowy. W trakcie opracowywania przez organy gminy K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości A. w obowiązującym terminie skarżący zgłosili Burmistrzowi Gminy K. swoje uwagi i wnioski do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezgodnie z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu przestrzennym Burmistrz Gminy K. udzielił im odpowiedzi na ich wniosek dopiero dnia [...] lutego 2011 r . W odpowiedzi tej odmówił im zakwalifikowania działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową, nie podając żadnych merytorycznych argumentów. Odmówiono im zatem prawnie obowiązującej dwuinstacyjności rozpatrzenia wniosku, gdyż odpowiedź na ten wniosek dostali dopiero po uchwaleniu planu przez Radę Miejską. Wskazali, że Rada uchwaliła plan wraz załącznikiem, który zawierał wykaz wniosków negatywnie rozpatrzonych przez Burmistrza Gminy K. Nie odbyło się głosowanie osobno nad każdym z negatywnie rozpatrzonych wniosków, co uniemożliwiło radnym wnikliwe i szczegółowe rozpatrzenie argumentów złożonych do projektu planu przez zainteresowanych. Stanowi to naruszenie art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, co dobitnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2010 roku sygn. II OSK 467/10. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skarżących nie są uzasadnione, ponieważ wbrew treści skargi prawo nie zostało naruszone. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003.80.717 z późn. zm.) w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 odwołuje się przy opracowaniu projektu planu miejscowego do ustaleń i zapisów studium wskazując, że plan powinien być zgodny z zapisami studium. Jest to o tyle istotne, że skarżący na etapie opracowywania studium zgłaszali uwagi dotyczące zagospodarowania działek [...],[...],[...],[...],[...] i [...], co zostało uwzględnione w studium. Uwagi dotyczącej działki nr [...] skarżący nie zgłosili w tym postępowaniu. Wskazane naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które powołują skarżący, łącząc to z art. 140 kc sprowadzać się ma do naruszenia prawa własności oraz braku równego traktowania. Jednak strona skarżąca nie wykazała, w jaki sposób prawo własności zostało naruszone oraz na czym polega nierówność traktowania obywateli. Wprawdzie wskazano, że działka P. D. nr [...] została zabudowana, ale skarżący pominęli to, że nastąpiło to jeszcze przed uchwaleniem planu. W zakresie zarzutu dotyczącego sposobu rozpatrywania uwag to istotna jest treść art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś zarzut o braku osobnego głosowania nad każdym wnioskiem, czy uwagą, nie może zostać uwzględniony, gdyż wszystkie wnioski zostały Radzie zaprezentowane jak i ich ocena. Zatem sposób rozpatrzenia wniosków nie był kwestionowany przez radnych. W tej sytuacji zdaniem Gminy skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt – w tym przypadku uchwałę rady gminy – tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, zaś zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, zatem skarga jako niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zarzucili Radzie Miejskiej w K. nadużycie uprawnień wynikających z tzw. "władztwa planistycznego gminy" i ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia rolnego ich działki nr [...] zamiast przeznaczenia budowlanego. W rozpatrywanej sprawie Sąd odnosząc się do zarzutów skargi rozważył, czy Rada Miejska w K. podejmując zaskarżoną uchwałę, w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości A., nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, a przejawiających się zdaniem skarżących w tym, że uniemożliwia się im korzystanie z działki nr [...] zgodnie z ich zamiarem, tj. w celach zabudowy mieszkaniowej. Sąd uznał, że w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, uchwała Rady Miejskiej w K. nie stanowiła naruszenia istoty własności. Sąd orzekający kierował się w tej ocenie m.in. orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykorzystywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania i rozporządzania nieruchomością jako przedmiotem swojej własności. Natomiast pozbawienie właściciela części, nawet znacznej, atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dn. 12 stycznia 1999 r. P 2/98 publ. OTK z 1999 r. nr 1 poz. 2, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dn. 25 maja 1999 r. SK 9/98 publ. OTK z 1999 r. nr 4 poz. 78). W odniesieniu do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżących ustalenia nie przekreślają możliwości skarżących korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Według ustaleń planu, działka skarżących jest położona na terenach łąk i pastwisk, z utrzymaniem istniejącej zabudowy i możliwością jej rozbudowy o 20% (z zakazem lokalizowania zabudowy kubaturowej). Z tych ustaleń wynika m.in. możliwość zabudowy rolniczej, a więc skarżący mogą rozporządzać swoją nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności przez zaskarżone ustalenia uchwały. Sąd orzekający stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniało także przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Istnieje utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności przewidzianej w art. 21 Konstytucji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1842/97). Sąd nie stwierdził zarzuconych naruszeń art. 17 i 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwagi skarżących zostały rozpatrzone w przewidzianym ustawowo terminie, stanowią załącznik do uchwały i zostały przegłosowane, natomiast poinformowanie skarżących o ich rozstrzygnięciu po podjęciu uchwały nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, wobec stwierdzenia przestrzegania przez Radę Gminy w K. w toku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przepisów i zgodności zaskarżonej uchwały z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.