VIII SA/Wa 520/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Wójta Gminy [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 poz. 594, poz.645, poz.1318 z 2014 r. poz. 379, poz. 1072, dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym") stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy R. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy R. w dniu [...] marca 2015 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy R.. Podejmując powyższą uchwałę rada gminy jako podstawę swojego działania wskazała art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ustawy o samorządzie gminnym. W paragrafie 1 uchwały zapisano, że uchwala się statuty 14 sołectw, przy czym wskazano nazwę sołectwa oraz numer załącznika do uchwały, który stanowi statut danego sołectwa. W paragrafie 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W ocenie organu nadzoru ww. uchwała Rady Gminy R. narusza obowiązujące prawo. Art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obliguje bowiem do podejmowania odrębnych uchwał dla poszczególnych sołectw - jedno sołectwo, jedna uchwała. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2470/93. Organ nadzoru wskazał, że jak wynika z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała w sprawie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego. Zasady jej publikacji określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172 ze zm.). Statut sołectwa, zgodnie z przytoczonym w podstawie prawnej uchwały art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada ustala w drodze uchwały. Zapis zaś wskazanego art. 35 ustawy o samorządzie gminnym posiada następujące brzmienie: "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Powołany przepis nieprzypadkowo posługuje się liczbą pojedynczą. Zastrzega on tryb przyjęcia odrębnego statutu, w drodze odrębnej uchwały, dla każdej jednostki pomocniczej. Organ nadzoru podniósł nadto, że statut sołectwa (statuty sołectw) nie może stanowić załącznika do uchwały ponieważ prowadzi to do naruszenia § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który jednoznacznie przesądza co może znaleźć się w załączniku do uchwały. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1501/03 w którym stwierdzono, że: "Statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego. Statut jednostki pomocniczej może być zatem uchwalony tylko odrębną uchwałą dla poszczególnych jednostek pomocniczych. Wyłączona jest forma załącznika do uchwały." Zdaniem organu nadzoru, z wyroku tego wynika, że przyjęcie statutu jednostki pomocniczej wymaga odrębnej uchwały, zaś przyjęcie statutu w formie załącznika do uchwały rażąco narusza prawo. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru uznał, że uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2015 r. wprowadzająca w drodze załączników statuty jednostek pomocniczych Gminy w sposób rażący narusza prawo, a związku z tym winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy R. reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego. Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w następstwie uznania uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy R. za sprzeczną z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 29 załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej; 2. błędną interpretację art. 35 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że każdy statut sołectwa winien zostać uchwalony odrębną uchwałą; 3. błędną interpretację § 29 załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie, że statuty sołectw nie mogły zostać ujęte jako załączniki do uchwały. Mając na uwadze powyższe wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nadzorczy błędnie interpretuje treść art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego brzmienie jest oczywiste i nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Przedmiotowy przepis wymaga by dla każdej jednostki był uchwalony osobny statut (jedna jednostka - jeden statut), ale w żadnym wypadku nie wyłącza możliwości uchwalenia więcej niż jednego statutu jedną uchwałą (jedna uchwała - kilka statutów). Wskazuje na to literalne brzmienie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powyższa treść przepisu niewątpliwie miała na celu, co zresztą jest w pełni logiczne, zrozumiałe i zgodne z praktyką, wskazanie że dla jednej jednostki pomocniczej nie może być uchwalony więcej niż jeden statut oraz że jeden statut ("statut ramowy" czy wzór statutu) nie może być uchwalony dla kilku jednostek. Tym samym obecna próba przyjęcia interpretacji rozszerzającej nie znajduje żadnego uzasadnienia tak w samej treści przepisu, w praktyce, jak również w wykładni celowościowej. Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, że był on wydany w innym stanie faktycznym, tj. jeden statut został uchwalony dla dwóch sołectw. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w jego ocenie mógłby to być ewentualnie wzór statutu, zaś każde sołectwo musi posiadać jeden, odrębny statut. Skarżący podniósł, że w przypadku Gminy R. i jej sołectw podjęcie w konkretnym przypadku 14 uchwał prowadziłoby do pewnego rodzaju zamieszania i utrudnienia mieszkańcom gminy zapoznania się z konkretnymi statutami - zainteresowany najpierw będzie musiał zorientować się, że dla każdego sołectwa jest osobna uchwała, odnaleźć odpowiednią uchwałę i dopiero wówczas będzie mógł dotrzeć do konkretnego statutu, podczas gdy w przypadku jednej uchwały dotyczącej wszystkich statutów sołectw wystarczającym będzie sięgnięcie do konkretnego załącznika, których wykaz znajduje się w jednej uchwale - swoisty spis treści. Zdecydowanie takie rozwiązanie jest bardziej przystępne oraz w pełni zgodne z przepisami prawa. W ocenie skarżącego organ nadzoru błędnie również wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Samo rozporządzenie posiada dwa paragrafy, zaś dopiero załącznik do rozporządzenia "Zasady techniki prawodawczej", do którego odwołuje się § 1 rozporządzenia, a konkretnie § 29 tego załącznika mógł co do zasady stać się podstawą takiego rozstrzygnięcia, na co wskazuje treść uzasadnienia. Powyższe spostrzeżenie jest niezwykle istotne dla przedmiotowej sprawy z uwagi na fakt, że same "Zasady Techniki Prawodawczej" zostały zamieszczone w załączniku. Zgodnie więc z interpretacją dokonaną przez Wojewodę [...] Prezes Rady Ministrów ustalając zasady techniki prawodawczej w załączniku dopuścił się naruszenia § 29 tego załącznika, który sam skodyfikował, a na który powołuje się Wojewoda w swoim uzasadnieniu. Taka sytuacja prowadziłaby więc do uznania nieracjonalności ustawodawcy. Tym samym również z tego powodu nie można zgodzić się z interpretacją dokonaną przez organ nadzoru. Wolą ustawodawcy było bowiem wskazanie otwartego katalogu elementów, które mogą się znaleźć w formie załączników - na taki też stan wskazuje użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności". W konkluzji skarżący wskazał, że jego stanowisko jest zgodne z aktualną linią orzeczniczą - wyrok NSA w Warszawie z 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1356/04; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 383/04. Tym samym nie można uznać za niezgodne z prawem uchwalenie statutu w formie załącznika, co jest zwyczajnie zabiegiem technicznym, mającym za zadanie nadania uchwale przejrzystszej formy. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie nadzorcze winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako niezgodne z obowiązującymi przepisami, a w szczególności naruszające art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty w niej zawarte za niezasadne. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację organ nadzoru podniósł, że statut każdego z 14 sołectw Gminy R. stanowi odrębny akt prawa miejscowego, a zatem winien być podjęty w drodze odrębnej uchwały, to znaczy decyzja organu kolegialnego jakim jest rada gminy, winna być podjęta w odrębnym głosowaniu w stosunku do statutu każdego sołectwa po przeprowadzeniu konsultacji. Nie można zaś zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika możliwość wprowadzenia 14 aktów prawa miejscowego w jednym głosowaniu w formie jednej uchwały, w której statuty stanowią 14 załączników do uchwały. Uznanie bowiem możliwości wprowadzenia 14 aktów prawa miejscowego w drodze jednej uchwały jest niedopuszczalnym zastosowaniem wykładni rozszerzającej. Przyjęcie każdego ze statutów w drodze odrębnej uchwały wiąże się z koniecznością zastosowania odrębnego trybu dla każdej z uchwał, a także przeprowadzenie odrębnego głosowania. Zdaniem organu nadzoru jedynie taki tryb zapewnia ścisłe wypełnienie normy ustawowej zawartej w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie zaś procedury wprowadzania aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a). Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały organu gminy. Formalne wymogi skargi zawarte w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i p.p.s.a zostały spełnione, w szczególności skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, w wyniku podjęcia uchwały w tej materii, toteż należało ją rozpoznać merytorycznie. W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że narusza ono prawo, co skutkuje uwzględnieniem skargi. Podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nadzoru wydając swoje rozstrzygnięcie dopuścił się naruszenia ww. przepisu. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 określa bowiem zakres naruszenia prawa, które prowadzi do ingerencji organu nadzoru. Wykładając cytowany przepis należy dojść do wniosku, że jedynie istotne naruszenie prawa powoduje skutek w postaci nieważności aktu prawnego lub jego części. Wedle ustalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do istotnych naruszeń traktujących nieważność uchwały organu gminy należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak z wyroku NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt SA/Wr 1459/90, postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 2151/00). W przypadku zaś będącym przedmiotem niniejszej skargi trudno dopatrzyć się tak rozumianego istotnego naruszenia prawa. Organ nadzoru uznał, że przy wydaniu uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia statutów sołectw ww. gminy doszło do rażącego naruszenia prawa. Statut jednostki pomocniczej jest bowiem uchwalany w drodze prawa miejscowego, co wynika z art. 40 ust. 2 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a z literalnej treści art. 35 ust. 1 ww. ustawy zdaniem organu nadzoru wynika konieczność odrębnego uchwalenia każdego statutu sołectwa w drodze odrębnej uchwały. W ocenie organu nadzoru wyłączona jest w tym przypadku forma załącznika zgodnie z treścią § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz.808 ). Zasady te mają bowiem również zastosowanie do aktów prawa miejscowego. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ww. ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Stosownie zaś do treści § 29 ww. rozporządzenia ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust. 1). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2). Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ nadzoru błędnie interpretuje treść art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowy przepis wymaga bowiem jedynie aby dla każdej jednostki pomocniczej był uchwalony osobny statut (jedna jednostka - jeden statut), w żadnym zaś wypadku nie wyłącza możliwości uchwalenia więcej niż jednego statutu jedną uchwałą. Treść powyższego przepisu wskazuje, że dla jednej jednostki pomocniczej nie może być uchwalony więcej niż jeden statut oraz, że jeden statut nie może być uchwalony dla kilku jednostek. Słusznie też zauważył skarżący, że powołany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu nadzoru wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany w innym stanie faktycznym. Jak wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie prawa polegające na zamieszczeniu istotnej materii będącej przedmiotem procesu prawodawczego nie bezpośrednio w uchwale, lecz w załączniku do niej, nie pozbawia automatycznie przepisów zawartych w załączniku charakteru miejscowego prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ załącznik jest częścią uchwały (patrz – postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. OSK 1013/04). Załącznik do uchwały ma taką sama wagę jak sama uchwała. Nie ma bowiem oparcia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie, nie ma charakteru normatywnego, a tym samym, że zamieszczenie statutu województwa w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia statutu, stanowi istotne naruszenie prawa i pozbawia ten akt rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego (patrz – wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1356/04). Podobne stanowisko zawarł również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przywołanym przez skarżącego wyroku z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 383/04. Dlatego też, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie można uznać, że przyjęcie takiej formy stanowienia statutów poszczególnych sołectw, jak to przyjęto w uchwale Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] stanowi rażące naruszenie prawa. Brak było więc podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym, stwierdzić należy, że winno ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako niezgodne z obowiązującymi przepisami, a w szczególności naruszające art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawą do uchylenia przez sąd administracyjny aktu nadzoru jest zaś każde naruszenie prawa bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 148 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U z 2013 r. poz. 490), bowiem strona skarżąca była przed Sądem reprezentowana przez radcę prawnego.