VIII SA/Wa 533/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2020 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z [...] maja 2021 r. Prokurator Rejonowy w L. na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3, 54 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy w C. nr [...] z dnia [...] lutego 2020 roku w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. w 2020 r." wraz z programem stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie: -art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78.483) w zw. z art. 2 pkt 1, art. 3 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2019r., 1461 ze zm.) oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (Dz. U. 2019 r., 506 ze zm.) poprzez brak ogłoszenia zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym; - art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz. U. z 2017 r,. poz. 1369, dalej "u.o.z.") poprzez brak wskazania w § 15 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. w 2020 roku". Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art.2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n., akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art.4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.). Zaskarżona uchwala nie została ogłoszona w wymaganym trybie. W § 3 wskazano jedynie, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Bez znaczenia, zdaniem skarżącego, pozostaje okoliczność, że uchwalą nr [...] z dnia [...] maja 2020 roku Rada Gminy w C. zmieniła zaskarżoną uchwałę i wskazała, że uchwala Rady Gminy w C. z dnia [...] lutego 2020 roku, nr [...] wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, bowiem (powołując się na wyrok WSA w Gdańsku III SA/Gd 72/19) podniósł, że obowiązek skierowania aktu normatywnego do ogłoszenia powstaje z momentem wydania (uchwalenia) danego aktu. Zdaniem skarżącego uchybienie to stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od powyższego, organ uchwałodawczy zdaniem skarżącego nie wypełnił należycie delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Według przywołanego przepisu: ,,Program, (...), zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków (...). W § 15 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały stwierdzono, że Program będzie finansowany ze środków budżetu Gminy zarezerwowanych na 2020 rok w wysokości 10 000 zł. Natomiast w 15 § ust. 2 określono, iż środki wydatkowane będą na zadania określone w Programie zgodnie z cenami usług określonymi w umowach zawartych z odpowiednimi podmiotami. Podniósł, że przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Nieprawidłowe jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty na realizację całego Programu bez jej konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych licznych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Prokurator nie uwzględnił zmiany zaskarżonej uchwały uchwałą nr [...] w § 3, który otrzymał brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego" oraz w § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały określając wielkość środków finansowych przeznaczonych na poszczególne zadania. Zauważył, że zaskarżona uchwała została przez organ zmieniona w takim zakresie w jakim została zaskarżona, a zmiana miała miejsce przed wniesieniem skargi z [...] maja 2021 r. i na dzień złożenia skargi uchwała odpowiadała prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a ust. 1 u.o.z., według którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Sąd podziela zawarte w skardze stanowisko Prokuratora, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia przedmiotowego Programu jest aktem prawa miejscowego. Po okresie rozbieżności orzecznictwa sądowego w kwestii zakwalifikowania programu opieki nad zwierzętami do kategorii aktów prawa miejscowego w ostatnich okresie wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym takie uchwały są aktami prawa miejscowego. Obszerną wypowiedź odnośnie charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16 (LEX nr 2199460), w którym stwierdził, że "uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy". Stanowisko zajęte w przywołanym wyroku Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i przyjmuje za własne. W związku z powyższym należy uznać, że uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Postanowienia uchwały są istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Kontrolowana uchwała powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obowiązek skierowania aktu normatywnego do ogłoszenia powstaje z momentem uchwalenia danego aktu natomiast zdaniem Sądu późniejsze czynności ukierunkowane na publikację zaskarżonego aktu nie mogą konwalidować zaistniałych nieprawidłowości. Zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n., akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.). Uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, która co do jej wejścia w życie zawiera unormowanie niezgodne ze wskazanymi przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych lecz jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust.1 tej ustawy. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych, w tym być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu działalności publicznej. Podkreślić należy, iż kwestionowana uchwała Rady z [...] lutego 2020 r. stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a przy tym nie zawiera żadnych postanowień dotyczących jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Taka treść uchwały w tym zakresie jest wynikiem błędnego przekonania Rady, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego nie podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akt prawa miejscowego nie staje się aktem kierownictwa wewnętrznego przez sam fakt braku publikacji przepisanej dla prawa miejscowego, lecz pozostaje aktem prawa miejscowego, który nie wszedł w życie z braku prawidłowej publikacji. Odnosząc się do stanowiska z odpowiedzi na skargę wyjaśnienia wymaga, że obowiązek skierowania aktu normatywnego do ogłoszenia powstaje z momentem wydania (uchwalenia) danego aktu. Ustawa nie przewiduje żadnego wyjątku w tym zakresie - nie ma zatem podstaw do nieopublikowania aktu, który został wydany (zob. LEX/el - komentarz do art. 2 (w:) G. Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, (w:) Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer 2016). Późniejsze czynności organu – podjęcie kolejnej uchwały zmieniającej kontrolowaną m. in. w zakresie publikacji zaskarżonego aktu nie mogą konwalidować zaistniałych nieprawidłowości. Skutek prawny wejścia tej uchwały w życie, determinowany jej skuteczną publikacją, prowadzi w realiach sprawy do przyjęcia, że zapisy uchwały obowiązują od dnia 22 lipca 2020 r., co jest sprzeczne z art. 3 u.o.a.n., wprowadzającym obowiązek niezwłocznego ogłoszenia aktu normatywnego. Wskazanemu obowiązkowi Rada Gminy w oczywisty sposób nie sprostała, a eksponowana w odpowiedzi na skargę zmiana uchwały prowadzi do naruszenia zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw oraz ochrony zaufania obywatela do państwa, bowiem data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W ocenie Sądu, zasadnie Prokurator zakwestionował również § 15 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje on delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W § 15 ust. 1 wskazano, że program finansowany będzie ze środków budżetu Gminy zarezerwowanych na 2020 r. w wysokości 10000 zł, a w ust. 2 wskazano, że środki wydatkowane będą na zadania określone w Programie zgodnie z cenami usług określonymi w umowach zawartych z odpowiednimi podmiotami. Zdaniem Sądu, przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie, jest jego obligatoryjnym elementem. Jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Niedopuszczalne jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty (10000 zł) na realizację całego Programu bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16; wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., II SA/Op 253/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., II SA/Wr 676/14; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., II SA/Go 117/17, publ. cbosa). W konkluzji należy stwierdzić, że § 15 załącznika zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Zatem w zakresie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu (element obligatoryjny przedmiotowej uchwały) doszło do pominięcia uchwałodawczego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.