VIII SA/Wa 535/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie budynku oddala skargę. VIII SA/WA 535/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na J. i W. K. karę w wysokości [...] ([...]) zł. z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w W. przy ul. T. W uzasadnieniu wskazał, że podczas oględzin ustalono, iż na działce znajduje się budynek gospodarczy, który został przebudowany na podstawie pozwolenia na budowę [...] z dnia [...] listopada 2004r. wydanego przez Starostę G. Stwierdzono, że w dniu kontroli obiekt jest użytkowany. Znajduje się w nim ciągnik rolniczy, taczki, opryskiwacz oraz inny drobny sprzęt rolniczy. Wygląd zewnętrzny i sposób użytkowania został utrwalony na zdjęciach. W oparciu o posiadaną dokumentacje ustalono, że inwestor przystąpił do użytkowania nie zawiadamiając o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. W związku z tym zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane naliczył inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania, której wysokość obliczył na podstawie art. 59 f i art. 57 ust 7 cytowanej wyżej ustawy. Zażalenie na to postanowienie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył W. K. Uzasadniając swoje zażalenie podniósł, iż postanowienie zostało wydane częściowo bez podstawy prawnej bowiem nie powołano w nim art. 59f ustawy Prawo budowlane. Poza tym w ocenie W. K. literalna wykładnia cytowanych przepisów wskazuje na możliwość nałożenia kary tylko w przypadku obowiązkowej kontroli o jakiej mowa w art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z uwagi na to, że okoliczności stanowiące podstawę wymierzenia kary stwierdzono podczas innej kontroli, nie można było nałożyć kary. Nadto obiekt będący przedmiotem przebudowy należy do kategorii budynków podlegających obowiązkowej kontroli. Na poparcie swego stanowiska przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2006r. sygn. akt II SA/Po 172/06. Dodatkowo wskazano, że użytkowanie obiektu było sporadyczne i nie miało charakteru trwałego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. i uznał, że kwalifikacja prawna stanu faktycznego jest właściwa a sposób naliczenia opłaty prawidłowy. W uzasadnieniu wskazał, że art. 54 i 55 Prawa budowlanego określają warunki jakie muszą być spełnione przez inwestora aby można było przystąpić do użytkowania obiektu. W przedmiotowej sprawie inwestor przystąpił do użytkowania budynku bez zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania w/w obiektu właściwego organu. Ponadto wskazano, że do stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu nie ma znaczenia czy do użytkowania przystąpiono przed zakończeniem robót budowlanych, czy przed ich zakończeniem. Poza tym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie musi być poprzedzone przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 Prawa budowlanego, wystarczy samo stwierdzenie tego faktu podczas jakichkolwiek oględzin. Ustosunkowując się do przytoczonego orzeczenia sądowego organ II instancji stwierdził, że dotyczy ono innej sytuacji i nie może odnosić się do przedmiotowego stanu faktycznego. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł W. K. Podniósł w niej, że skarżone postanowienie opiera się na subiektywnej i uznaniowej interpretacji przepisów prawa. Ponownie wskazał, że karę określoną w art. 59f Prawa budowlanego można nałożyć jedynie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Poza tym zarzucał, iż organ II instancji nie odniósł się do zarzutu braku pełnej podstawy prawnej przywołanej w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto wskazał, że dokonywał przebudowy obiektu budowlanego a nie jego budowy i nie miał obowiązku wyłączenia obiektu z użytkowania. W końcowej części swojej skargi zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 7 Kpa polegające na nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 3, 136 Kpa. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2008r. inwestor podnosił, że w art. 54 Prawa budowlanego mowa jest o budowie, rozbudowie lub nadbudowie obiektu budowlanego a w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przebudową. W związku z tym inwestor nie ma obowiązku zawiadomić właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły co skutkowało oddaleniem skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne dokonane w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej i uznaje, że prawidłowo zastosowano przepisy prawa. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Skarżącego nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organ I instancji nie powołał podstawy prawnej swego postanowienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje, że o nałożeniu kary orzeka między innymi w oparciu o art. 57 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118). Z przepisu tego wynika, że ,,W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu." Wynika z tego, iż organ administracji wskazał prawidłową, materialną podstawę swego postanowienia. Unormowania zawarte w art. 59f ustawy określają jedynie sposób obliczania kary. Poza tym można uznać, że nie zachodzi konieczność dodatkowego powoływania art. 59f skoro w treści art. 57 ust. 7 cytowanej wyżej ustawy jest odesłanie do tego przepisu. Na koniec tych rozważań trzeba podkreślić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołuje się na art. 59 f w uzasadnieniu postanowienia. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ I instancji przywołał w wystarczający sposób podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił również zapatrywań Skarżącego co do konieczności poprzedzenia nałożenia kary przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli o jakiej mowa w art. 59 a ustawy Prawo budowlane. W przepisie tym mowa jest o obowiązkowej kontroli budowy przeprowadzanej na wezwanie inwestora w związku z procedurą uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Chodzi więc o taką sytuację, w której inwestor po zakończeniu budowy występuje o pozwolenie na użytkowanie obiektu i w trakcie tej procedury następuje obowiązkowa kontrola w celu sprawdzenia zgodności budowy z ustaleniami i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Porównanie treści art. 57 ust. 7 i art. 59 w/w ustawy pozwala stwierdzić, że zakres tych przepisów odnosi się do innych stanów faktycznych. Wynika to chociażby z tego, iż art. 59 odnosi się do sytuacji wymagającej uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 55 w/w ustawy. Natomiast art. 57 ust. 7 obejmuje również sytuacje określone w art. 54 ustawy - Prawo budowlane a więc wymagające jedynie zgłoszenia. W tej sytuacji należy uznać, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie musi być poprzedzone przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli o jakiej mowa w art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Podobny pogląd został zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007r. VII SA/Wa 1209/07 ,,Przy wymierzaniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - art. 59f stosuje się odpowiednio. Przy czym nie ma znaczenia, czy ustalenie co do nielegalnego użytkowania nastąpiło w wyniku obowiązkowej kontroli organu, czy też w wyniku innej kontroli." LEX nr 443837 . Wskazywany przez Skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego i nie może odnosić się do niniejszej sprawy. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego co do tego, że wskazywane wcześniej przepisy odnoszą się jedynie do budynków powstający i nie mogą mieć zastosowania na przykład do przebudowy. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że inwestor otrzymał na przebudowę budynku gospodarczego. pozwolenie Starosty G. z dnia [...] listopada 2004r. Analiza wszystkich norm prawnych zawartych w omawianej ustawie zwłaszcza w oparciu o wykładnię celowościową prowadzi do wniosku, że przepis art. 54 ustawy – Prawo budowlane nie ogranicza się jedynie do sytuacji wybudowania obiektu budowlanego a odnosi się do wszystkich sytuacji, w których przed rozpoczęciem robót budowlanych wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007 r. II OSK 1124/06, w którym stwierdził, że ,,Pojęcia "wzniesienia" użytego w przepisie art. 54 Prawa budowlanego nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw." LEX nr 394409 W uzasadnieniu tego orzeczenia czytamy między innymi: ,,Stwierdzić należy, iż przepis art. 54 ustawy - Prawo budowlane dotyczy użytkowania obiektów budowlanych dla wzniesienia, których wymagane jest pozwolenie na budowę. Pojęcia "wzniesienia" użytego w przytoczonym wyżej przepisie nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw, jak wywodzi to autor kasacji. Przypisywanie takiego znaczenia użytemu w tej normie pojęciu nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w treści tegoż przepisu przy uwzględnieniu też jego całej treści, ani też przy analizie wszystkich norm prawnych zawartych w omawianej ustawy. Wskazane wyżej okoliczności nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska strony skarżącej, iż gdy obiekt budowlany podlega jedynie "przebudowie", mimo że jest ona realizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, to wskazania zawarte w art. 54 ustawy - Prawo budowlane nie mają zastosowania, bowiem ta norma prawna obejmuje wyłącznie sytuacje, gdy miało miejsce "wzniesienie", czyli wybudowanie od podstaw obiektu budowlanego." Z poglądami wyżej zaprezentowanymi w całości zgadza się orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Na koniec należy zauważyć, że podnoszona przez Skarżącego tymczasowość użytkowania obiektu nie może być uznana za okoliczność wyłączająca zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Istotne w sprawie jest to, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy a nie ma znaczenia częstotliwość czy długotrwałość użytkowania. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm .