VIII SA/Wa 538/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia : odrzucić skargę, W dniu [...] marca 2017 r. Rada Gminy C. (zwana dalej: Rada), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., zwana dalej: u.s.g.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2015 r., poz. 139 zwana dalej: u.z.z.w.z.o.ś.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (zwana dalej: uchwała). W § 1 uchwały zatwierdzono taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (ust. 1) określając jednocześnie, że do przyjętych stawek netto należy doliczyć obowiązujący podatek VAT (ust. 2). Zgodnie z § 3 określone w § 1 stawki mają zastosowanie do dostaw wody i odbioru ścieków w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy C. (§ 4). W § 5 uchwały określono, że uchwała podlega ogłoszeniu w lokalnej prasie, w BIP i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w C. i wchodzi w życie z dniem [...] kwietnia 2017 r. Pismem z [...] czerwca 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Prokurator Rejonowy w G. (zwany dalej: skarżący, prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przedmiotową uchwałę, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa – art. 3 pkt 2 ustawy o z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1830, zwana dalej: u.i.c.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, polegające na wskazaniu w § 1 ust. 2 uchwały, że do podanych w uchwale stawek netto należy doliczyć obowiązujący podatek VAT, podczas gdy ww. przepis art. 3 pkt 2 u.i.c. mówi, że w cenie uwzględnia się już podatek VAT, zatem stawki podane w zaskarżonej uchwale powinny uwzględniać w sobie należny podatek i zawierać cenę brutto (razem z podatkiem VAT). W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwana dalej: Konstytucja RP), akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego musi spełniać następujące warunki: 1) musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP), 2) mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie, ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie przez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz przez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "kiedy", "kto"); por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Kazimierz Bandarzewski i inni, s. 384-415. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1150/16 oraz z 24 maja 2017 r., sygn. akt III OSK 256/07 (publ. cbois) wyraził pogląd, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim uchwała ta nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem rada gminy nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa – stosownie do art. 2 pkt 12 u.z.z.w.z.o.ś. będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania – nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w art. 20 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który to wniosek przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś.). Ponadto NSA stwierdził, że brak jest możliwości uznania uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy za akt prawa miejscowego z tego powodu, że jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy. W sytuacji bowiem gdy rada gminy odmówi zatwierdzenia taryfy lub nie podejmie uchwały w przewidzianym w ustawie terminie, zweryfikowana przez organ wykonawczy gminy taryfa i tak wejdzie w życie, co wynika z art. 24 ust. 5b u.z.z.w.z.o.ś. Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku NSA, jak też w innych wyrokach sądów administracyjnych (np. wyrokach NSA: z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07, z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12, z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 178/16; wyroku WSA w Krakowie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1567/11), Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, zwana dalej: ustawą zmieniającą) dokonana została zmiana między innymi przepisu art. 53 p.p.s.a., regulującego kwestię terminu do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym terminu do wniesienia skargi przez prokuratora (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Zmiana weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej), jednakże na mocy art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepis art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała z [...] marca 2017 r., która weszła w życie z dniem [...] kwietnia 2017 r. Zatem kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi na tę uchwałę należy oceniać na podstawie przepisu art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, która weszła w życie z dniem [...] czerwca 2017 r. Przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. przed dniem 1 czerwca 2017 r. przewidywał, że prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skutkuje to uznaniem, że prokurator zobowiązany był przy wniesieniu przedmiotowej skargi dochować określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Dzień ten, tj. [...] kwietnia 2017 r. wynika z § 5 uchwały. W tej sytuacji sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi upłynął w dniu [...] października 2017 r. Skarga wniesiona przez prokuratora datowana jest na dzień [...] czerwca 2018 r., niewątpliwie zatem została wniesiona z uchybieniem terminu do jej złożenia, a co za tym idzie, podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.