VIII SA/Wa 539/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent-stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. M. Komendant Wojewódzki Policji (dalej: organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej: "skarżąca") orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. informacji publicznej dotyczącej udzielenia informacji o numerach telefonicznych osób zgłaszających interwencję na terenie tzw. "[...] [...]" w powiecie p. w okresie od [...] sierpnia 2012 r. do [...] września 2012 r. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Powołując się na brzmienie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.; dalej: "u.o.d.o."), organ I instancji wywiódł, iż nazwisko i imię osoby zgłaszającej stanowią dane osobowe, gdyż wprost identyfikują osobę fizyczną, natomiast numer telefonu otwiera możliwość ustalenia tożsamości osoby fizycznej, a więc jest również informacją zawierającą dane osobowe. Powołując się także na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, co w ocenie organu I instancji, stanowi podstawę do odmowy udzielenia informacji o numerach telefonów osób zgłaszających interwencję. Jednocześnie zauważył, iż pismem z dnia [...] marca 2013 r. skierował do skarżącej zapytanie dotyczące przesłanki określonej w art. 23 ust. 1 lub art. 27 ust. 2 u.o.d.o., warunkującej udostępnienie tych danych przez organ będący w jej posiadaniu. Organ I instancji podniósł, iż skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. nie przedstawiła żadnych przesłanek uzasadniających przekazanie jej żądanych danych w postaci numerów telefonicznych, jak i nie przedstawiła w żaden sposób okoliczności wystarczających dla uznania za "prawnie usprawiedliwiony cel" udostępnienie danych, a także uznanie niezbędności ich udostępnienia dla realizacji celu. W związku z powyższym mając na uwadze brak przesłanek do udostępnienia danych osobowych zgodnie z art. 23 u.o.d.o. organ I instancji uznał, iż udostępnienie skarżącej numerów telefonów osób zgłaszających interwencję za bezzasadne. We wniesionym odwołaniu skarżąca zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa tj.: 1) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz brak oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy wydano decyzję o odmowie dostępu do informacji publicznej; 2) art. 2 ust. 2 u.d.i.p., polegające na zobowiązaniu strony postępowania o udostępnienie informacji publicznej do wykazania interesu prawnego i faktycznego, co było warunkiem udzielenia informacji publicznej przez organ I instancji, podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej tego nie wymaga; 3) art. 6 ust. 1 u.o.d.o. polegające na uznaniu za dane osobowe numerów telefonów, które samodzielnie bez dostępu do bazy danych chronionych tajemnicą operatora nie umożliwiają identyfikacji, a zatem nie są danymi naruszającymi prywatność bliżej nieznanych osób. Skarżąca wniosła zatem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. lub jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania. Uzasadniając powołała się na brzmienia art. 6 ust. 1 u.o.d.o. wywodząc, iż informacja o numerze telefonu z jakiego przyjęto zgłoszenie zawiadomienie o przestępstwie nie umożliwia identyfikacji osoby dzwoniącej, gdyż dane właściciela numeru są chronione tajemnicą służbowa operatora, a zatem jej uzyskanie wiązałoby się ze nadmiernymi kosztami czasem i działaniami. Nadto skarżąca podniosła, iż sam numer nie umożliwia identyfikacji osoby i nie jest chroniony ustawą o ochronie danych osobowych, jak i dane dotyczące numeru telefonu nie są danymi "wrażliwymi" podlegającymi szczególnej ochronie wymienionymi w art. 27 u.o.d.o. Natomiast żądanie wykazania interesu prawnego uznała za sprzeczne z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie i zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] maja 2013 r., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Podniósł, iż zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w części dotyczącej niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji nie znajduje uzasadnienia. Organ I instancji wskazał bowiem, że skorzystano ze stanowiska radcy prawnego KWP zs. w R., a brak wskazania innych osób jest równoznaczny z uznaniem, iż osoby te wykonywały jedynie czynności techniczne i nie zajmowały stanowiska w sprawie. Organ wyjaśnił, iż obowiązek oznaczenia podmiotów sformułowany w art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine u.d.i.p. odnosi się do sytuacji wydania decyzji odmownej ze względu na konieczność ochrony dóbr określonych jedynie w art. 5 ust. 2 tej ustawy (tj. ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa). W pozostałych przypadkach ograniczenia prawa do informacji publicznej (np. ze względu na wystąpienie przesłanek określonych w ustawie o ochronie danych osobowych, czy też w innych aktach prawnych przewidujących ochronę, innych tajemnic ustawowo chronionych) przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine u.d.i.p. nie znajdzie zastosowania. Odnosząc się do naruszenia art. 6 ust. 1 u.o.d.o., organ odwoławczy za uzasadnione uznał stanowisko organu I instancji, który stwierdził, iż numer telefonu otwiera możliwość ustalenia tożsamości osoby fizycznej, a więc jest również informacją zawierającą dane osobowe. W ocenie organu odwoławczego wspomniana możliwość ustalenia tożsamości może hipotetycznie polegać na zwyczajowym przedstawianiu się abonenta w momencie odbierania połączenia. Jednocześnie zauważył, iż uznanie numeru telefonu osoby fizycznej za daną osobową popiera także Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, który w 2009 roku wydał opracowanie pt. "ABC zagrożeń bezpieczeństwa danych osobowych w systemach teleinformatycznych". Organ odwoławczy wskazał nadto, iż uznanie przez organ I instancji, że żądane przez wnoszącą o udostępnienie informacji publicznej dane chronione są przepisami ustawy o ochronie danych osobowych wyłączyło w przedmiotowym przypadku stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 7 pkt 2 u.o.d.o. definiuje przetwarzanie danych jako jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, w tym ich udostępnianie. Natomiast warunki udostępniania takich danych określają art. 23 ust. 1 i art. 27 ust. 2 u.o.d.o. Nadto zauważył, iż wykazanie zajścia przesłanki wymienionej w powołanych przepisach obciąża wnioskodawcę. Dlatego też aby organ administracji publicznej mógł ocenić czy przesłanki, o których mowa wyżej, miały miejsce, był on uprawniony do wystosowania do wnioskodawcy stosownego zapytania. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 138 § 1 k.p.a., art. 6 u.o.d.o. oraz art. 5 ust. 1-2 u.d.i.p., jednocześnie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., iż organ odwoławczy rozpoznając zarzut rażącego naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. całkowicie pominął fakt, że organ I instancji wydając decyzję nr [...] wskazał jako podstawę prawną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa), a nie jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 tej ustawy (ograniczenie ze względu na tajemnice ustawowo chronione). W ocenie skarżącej wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. powoduje, że organ ma obowiązek zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazać podmioty, ze względu na których prywatność wydano decyzję o odmowie dostępu do informacji publicznej oraz podać uzasadnienie ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności osoby fizycznej. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji nie zawierała takiego uzasadnienia, co narusza art. 107 § 1 k.p.a. Powstała zatem sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem faktycznym, a podstawą prawną decyzji, uniemożliwiającą skarżącej skorzystanie z prawidłowych środków zaskarżenia (odwołania lub pozwu do sądu powszechnego). W ocenie skarżącej powyższe stanowi o rażącym naruszeniu przepisów prawa, którego organ odwoławczy wbrew nakazowi wynikającemu z art. 6 i art. 7 k.p.a. nie wyjaśnił, uniemożliwiając skarżącej nie tylko skuteczną kontrolę decyzji, ale przede wszystkim pozbawiając ją możliwości skutecznego wniesienia powództwa. Nadto skarżąca podniosła, iż decyzja organu I instancji nie wskazuje, na czym ma polegać naruszenie prywatności osoby fizycznej, a zatem brak jest uzasadnienia faktycznego tej decyzji. Uzasadnienie faktyczne dotyczy naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wskazała, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił tej rozbieżności, lecz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, opisując w uzasadnieniu, że została ona wydana na innej podstawie prawnej. Nadto skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy naruszył art. 6 u.o.d.o. Powtórzyła, iż informacja o numerze telefonu z jakiego przyjęto zgłoszenie zawiadomienia o przestępstwie nie umożliwia identyfikacji osoby dzwoniącej, gdyż dane właściciela numeru są chronione tajemnicą służbową operatora, a zatem jej uzyskanie wiązałoby się z nadmiernymi kosztami, czasem i działaniami ze strony skarżącej. Skarżąca zauważyła także, iż nie ma możliwości uzyskania takich informacji, gdyż chroni je prawo telekomunikacyjne. Natomiast sam numer nie umożliwia identyfikacji osoby i nie jest chroniony ustawą o ochronie danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że odmowa udostępnienia numerów telefonów, z których dokonywano zgłoszeń, wynika z zachowania prywatności osób fizycznych. Organ mając na względzie charakter sprawy toczącej się pomiędzy osobami zgłaszającymi interwencję oraz fakt, że skarżąca reprezentuje jedną ze zwaśnionych stron uznał, że w okolicznościach sprawy numery telefonów stanowią dane wrażliwe mogące naruszać sferę prywatną osób dokonujących zgłoszeń. Wskazał ponadto, że podlegają one również ochronie wynikającej z innego aktu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Badając skargę według ww. kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Spornym pozostaje kwestia oceny, czy udostępnienie informacji o numerach telefonicznych osób zgłaszających interwencje na terenie tzw. "[...] [...]", w powiecie p. w okresie od [...] sierpnia 2012 r. do [...] września 2012 r. podlega ograniczeniom określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2013 r. inicjujący niniejsze postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji jest kolejnym wnioskiem skarżącej, która w związku z toczącym się sporem o prawo własności do gruntu występuje do organów policji o udzielenie informacji na temat wszystkich interwencji, które miały miejsce na terenie spornego majątku z podaniem daty, godziny zgłoszenia i zakończenia interwencji, osób zgłaszających, telefonu zgłaszającego, osób przyjmujących zgłoszenie, funkcjonariusza obsługującego zgłoszenie, sygnaturę prowadzonego postępowania, jak i tytuł oraz etap prowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W rozumieniu tej ustawy informacją publiczną są dokumenty zredagowane i wytworzone przez organy, a także dokumenty, których organy te wykorzystują do powierzonych im prawem zadań (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 11 lipca 2012 roku w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 115/12 (LEX Nr 1227380), z dnia 5 grudnia 2012 roku w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 385/12 (LEX Nr 1234549), z dnia 4 lipca 2012 roku w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 66/12 (LEX) 1227379 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 roku w sprawie sygn. akt I OSK 638/12 (LEX Nr 1264886)). Tym samym zgłoszenie interwencji, będące dokumentem tworzonym i wykorzystywanym przez policję do wykonywania jej zadań stanowi informację publiczną, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. na warunkach w tej ustawie przewidzianych. Numer telefonu, z którego dokonano zgłoszenia jest jednym z elementów takiego dokumentu i jako taki także stanowi informację publiczną. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem w art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych. Równocześnie dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast ust. 2 art. 5 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ władający informacją publiczną winien dokonać zatem oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.). Ustawa ta stanowi bowiem lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 tej ustawy). W świetle powyższego, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawidłowo organy orzekające uznały, iż żądana informacja o numerach telefonów osób zgłaszających interwencje na terenie tzw. "[...] [...]" nie może zostać skarżącej udzielona. Numer telefonu może bowiem prowadzić do ustalenia nazwiska i imienia osoby zgłaszającej, a powyższe dane są danymi osobowymi podlegającymi ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dlatego też – w ocenie Sądu – za prawidłowe należy uznać stanowisko organów orzekających, iż nie jest możliwe przekazanie skarżącej (zgodnie z jej żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] marca 2013 r. numerów telefonicznych osób zgłaszających interwencję na terenie tzw. "[...] [...]", w powiecie p. w okresie od [...] sierpnia 2012 r. do [...] września 2012 r. Sąd zauważa, iż ochrona danych prawem chronionych w dokumencie może nastąpić poprzez ich anonimizację. Jednakże w kontrolowanej sprawie udostępnienie żądanych numerów telefonicznych wyłącza możliwość anonimizacji. W ocenie Sądu uznanie, że wnioskowane numery telefonów osób zgłaszających interwencje, jako dane umożliwiające zidentyfikowanie osoby fizycznej, a zatem zawierające dane osobowe podlegające prawnej ochronie przesądza, iż nie mogą one zostać udostępnione osobom trzecim, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.d.o. Tym samym za trafne uznać należy stanowisko organów orzekających, że skarżąca nie miała możliwości uzyskania żądanych informacji. W rezultacie, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organy te wydały decyzje odmawiające udostępnienia żądanej informacji, zgodnie z art. 107 k.p.a. W tych okolicznościach podnoszone przez skarżącą wezwanie skarżącej pismem z dnia [...] marca 2013 roku do wskazania przyczyn dla jakich zostało zgłoszone żądanie udostępnienia powyższej informacji, chociaż nastąpiło z naruszeniem art. 2 ust. 2 u.o.d.i.p., nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał jednocześnie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej wykładni zarówno przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Dlatego też zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, jak i przepisów postępowania administracyjnego Sąd uznał za bezzasadne. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.