VIII SA/Wa 547/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2020 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w S. [...] (dalej: organ) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, dalej: u.o.z) podjęła w dniu [...] listopada 2019 roku uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy i miasta S. [...] na rok 2020 " (dalej: uchwała, program). Pismem z [...] maja 2021 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] listopada 2019 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, mianowicie - naruszenie art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku( DZ.U 1997.78. 483) w związku z art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych( Dz.U z 2019 roku, poz. 1461 dalej u.o.a.n) oraz art. 42 u.s.g poprzez określenie w § 3 uchwały dwóch sprzecznych terminów wejścia w życie przedmiotowej uchwały; - naruszenie art. 11a ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia o ochronie zwierząt( DZ.U z 2019, poz. 122, dalej u.o.z), poprzez: - zawarcie w § 1 ust.1 pkt 5 i 6 załącznika do uchwały powtórzeń i częściowej modyfikacji definicji pojęć: ,, zwierzęta bezdomne’’ i ,, zwierzęta domowe’’ zawartych w akcie prawnym rangi ustawowej – art. 4 pkt 16 i 17 u.o.z; - stwierdzenie w § 5 ust.2 załącznika do uchwały, że koty wolno żyjące nie są zwierzętami wolno żyjącymi i nie są odławiane za zasadach określonych w programie; - stwierdzenie w § 6 ust.1 załącznika do uchwały, że odławianie bezdomnych zwierząt, w szczególności zwierzęta chore lub zagrażające życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi; - naruszenie art. 11a ust.5 u.o.z poprzez brak wskazania w § 13 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie na terenie gminy S. [...] w 2020 roku Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej albo ewentualnie uchwały w części co do postanowień uznanych za bezzasadne. Organ odnosząc się do zarzutów skargi wskazywał, że § 3 uchwały wskazuje, że uchwała miała wejść w życie po upływie 14 dni, jednakże rada przekazując uchwałę do publikacji nie miała pewności w jakim terminie ta publikacja nastąpi. Z tego powodu określono vacatio legis uchwały, aby nie mogła rozpocząć swojego obowiązywania wcześniej niż [...] stycznia 2020 roku, gdyż przed tą datą obowiązywał jeszcze poprzedni program. Zatem w uchwale nie zostały wskazane dwa sprzeczne terminy jej wejścia w życie. Odnosząc się do § 1 pkt 5 i 6 organ wskazał, iż stanowią odrębne definicje, niż te wynikające z ustawy i regulują odmienną materię na potrzeby przedmiotowego regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ust.1 u.o.z. według którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Rada Gminy w § 3 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2020 r. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame), co oznacza, że treść § 3 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna. Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, oba publ. cbosa). Słusznie także, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, skarżący zakwestionował § 1 pkt 5 -6, § 5 ust.2 przedmiotowej uchwały. Rada Gminy w S. [...] regulując w zapisach uchwały sprawę odławiania bezdomnych zwierząt doprowadziła do modyfikacji ustawowego pojęcia ,,zwierząt bezdomnych", ,, zwierząt domowych ‘’. Ustawodawca zapisem art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt nakierował obowiązek odławiania zwierząt na zwierzęta bezdomne, przy czym obowiązek odłowu nie był warunkowany ich chorobą czy powodowaniem zagrożenia dla bezpieczeństwa. Skoro Rada Gminy w S. [...] pośród zapisów § 6 programu, odławianie zwierząt opisała wskazując w szczególności zwierzęta chore lub powodujące zagrożenie bezpieczeństwa, niewątpliwie zmodyfikowała zapis art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Nadto zupełnie z niewiadomych powodów organ w § 5 ust.2 zapisów programu wyłączył spod jej działania koty wolno żyjące. Zdaniem Sądu doszło więc do zmiany interpretacji ustawodawcy, która to godzi w zapisy art. 136 i 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Definicja zwierząt bezdomnych i domowych zawarta jest w art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o ochronie zwierząt, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Istotnym uchybieniem jest więc powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikacja. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celu programu. Narusza art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.