VIII SA/Wa 548/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie czasowego zawieszenia w wydawaniu gazety 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] Rada Miasta P. w sprawie czasowego zawieszenia w wydawaniu Gazety - [...] "[...]" na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz § 9 ust. 3 Statutu Biblioteki Publicznej w P. stanowiącego załącznik do Uchwały nr XXXVIII/196/2008 Rady Miasta P. z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w P. postanowiła o czasowym zawieszeniu w wydawaniu gazety - [...] "[...]" na okres od dnia 11 lipca 2008 r. do 31 października 2008 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 91 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z § 2 Statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej, wydawcą gazety "[...]" jest Miejska Biblioteka Publiczna w P. Biblioteka jako samorządowa instytucja kultury działa na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001, Nr 13, poz. 123 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm.). Rada Miasta jako organizator działalności kulturowej nie jest uprawniona do ingerowania w działalność wydawniczą, za którą odpowiedzialny jest Redaktor Naczelny. Rada posiada jedynie głos doradczy i opiniujący. Nie może zatem wkraczać w kompetencje wydawcy jakim jest Biblioteka i naruszać zadań Redaktora Naczelnego powoływanego przez Wydawcę. Ponadto zapisy aktów ragi niższej nie mogą być stosowane, jeżeli naruszają reguły ustalone aktami rangi wyższej, nawet jeśli nie zostały usunięte z obrotu prawnego we właściwym trybie. Dodatkowo zwrócono uwagę, że przepisy prawa przewidują możliwość zawieszenia dziennika czy czasopisma tylko w sytuacji przewidzianej w art. 22 ustawy z dnia 22 stycznia 1984 r. prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Rada Miasta P. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz § 9 ust. 3 statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w P. uchwalonego uchwałą nr XXXVIII/196/2008 Rady Miasta P. z dnia 29 stycznia 2008 roku. Zdaniem skarżącej, Rada Miasta P. miała podstawy prawne do podjęcia przedmiotowej uchwały zarówno na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i na podstawie aktu prawa miejscowego. Przywoływała treść art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, że" źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego --. Zdaniem skarżącej niezrozumiałe jest zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze o uchyleniu uchwały, skoro podstawą do jej podjęcia był obowiązujący akt prawa miejscowego, którego przepisy były poddane kontroli nadzorczej i przepis § 9 statutu biblioteki nie został zakwestionowany przez wojewodę. Skarżąca podnosiła, że ustawa o samorządzie gminnym nie nakłada na gminę obowiązku prowadzenia działalności wydawniczej. Biblioteka Miejska jest dotowana z budżetu miasta. Tak więc, wydawanie gazety i koszty z tym związane są finansowane ze środków publicznych. W związku z trudną sytuacją budżetu, zdaniem skarżącej należy poddać pod rozwagę racjonalność wydawania środków na wydawanie gazety lokalnej. Kolejnym zagadnieniem poruszanym w skardze była kwestia tego, iż dopiero w nowym statucie biblioteki z 2008 roku została uregulowana kwestia wydawania dwutygodnika " [...] ", mimo iż wydawany był przez bibliotekę wcześniej. W ocenie skarżącej, powoływanie się w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż przedmiotowa uchwała narusza art. 22 ustawy prawo prasowe jest nieprawidłowe. Gazeta jest finansowana ze środków publicznych, a w zakresie uchwalania budżetu miasta, jak i kontroli wydatków środków z budżetu organem właściwym jest Rada Miasta. W ocenie skarżącej, Rada Miasta w uchwalonym statucie biblioteki, jako jej zadanie mogła wprowadzić wydawanie gazety, to również może to zmienić. Zdaniem skarżącej, Rady Miasta nie można zmusić do przyznawania dotacji ze środków publicznych, w sytuacji, gdy uzna to za niecelowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej - p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść, z uwzględnieniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Rzeczą Sądu było dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, ale kompleksowo, a więc również w aspektach wszystkich dostrzeżonych wad prawnych tego aktu. Organ nadzoru nad działalnością gminną akt ten podjął - jak wskazano w jego podstawie prawnej - na podstawie art. 91 ust.1 u.s.g. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru, badając uchwałę organu gminy, prowadzi postępowanie wyjaśniające. Sfera faktów, która powinna być zbadana w takim postępowaniu ogranicza się do elementów dotyczących czasu, miejsca i sposobu podjęcia kwestionowanej uchwały. Przepis art. 91 ust.1 i 4 u.s.g. pozwala na rozróżnienie dwóch wadliwości przedkładanych uchwał - nieistotnych naruszeń prawa bądź naruszeń prawa o charakterze kwalifikowanym. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05,). W świetle powyższego należy rozważyć, czy stawiane zarzuty przedmiotowej uchwale w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody można zakwalifikować jako dającej podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Uchwała Rady Miasta P. z dnia 29 lipca 2008 r. została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz § 9 ust. 3 Statutu Biblioteki Publicznej w P. stanowiącego załącznik do Uchwały nr XXXVIII/196/2008 Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w P. W § 9 Statutu Biblioteki Publicznej w P. zapisano, iż Biblioteka Miejska w P. jest Wydawcą Gazety - [...] "[...]". Gazeta prowadzi działalność na podstawie Statutu. Z ust. 3 wynika, że Rada Miasta P. może podjąć uchwałę o czasowym zawieszeniu w wydawaniu Gazety lub o jej likwidacji. Przedmiotowa uchwała dotycząca czasowego zawieszenia w wydawaniu gazety oparta została na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Żaden przepis prawa będący podstawą podjęcie przedmiotowej uchwały nie został uchylony, czy zakwestionowany przez organ nadzoru w ramach swoich kompetencji. Jeżeli organ nadzoru w terminie 30 dni od doręczenia mu uchwały lub zarządzenia nie stwierdzi ich nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek wniesienia skargi przez ten organ. Tak więc, za trafny należy uznać zarzut skargi, iż Rada Miasta podejmując przedmiotową uchwałę jako podstawę prawną wskazała obowiązujący akt prawa miejscowego( statut), który był już badany pod względem legalności przez organ nadzoru i nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Odnosząc się do argumentów organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała narusza przepisy ustaw - ustawy z 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 roku, nr 13, poz. 123 ze zmianami) i ustawy z 27 czerwca 1997 roku o bibliotekach( Dz.U. nr 85, poz. 539 ze zmianami) w tym zakresie, że na podstawie przywołanych ustaw organizator działalności kulturalnej może dokonać jedynie połączenia, podziału bądź likwidacji biblioteki należy uznać je za nietrafne. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta P. z dnia 29 stycznia 2008 roku, nr XXXVIII/196/2008 roku przyjęto statut Miejskiej Biblioteki Publicznej w P., gdzie w § 9 tego statutu zapisano, że : 1) Biblioteka Miejska jest wydawcą gazety - [...] " [...] --; 2) gazeta prowadzi działalność na podstawie statutu stanowiącego załącznik do statutu biblioteki; 3) Rada Miasta może podjąć uchwałę o czasowym zawieszeniu w wydawaniu gazety lub o jej likwidacji. Według przywołanego statutu [...] "[...] " w jego § 3 zapisano, że Rada Miasta zapewnia środki finansowe niezbędne do wydawania gazety w formie odpowiedniej dotacji. Według zapisu § 6 wyżej przywołanego statutu nadzór merytoryczny i finansowy w zakresie gospodarowania dotacją z budżetu miasta sprawuje Rada Miasta poprzez organy w postaci Rady Programowej i Komisji Rewizyjnej. Zdaniem Sądu, skoro jednostka samorządu terytorialnego jako organizator biblioteki, w zakresie jej działania, ustaliła wydawanie dwutygodnika samorządowego " [...] --, którego wydawanie jest finansowane przez tę jednostkę w postaci przekazywanych dotacji z budżetu miasta, to w ramach jej kompetencji właścicielskich mogło leżeć uprawnienie do zawieszania jej wydawania. Nie sposób się zgodzić z organem nadzoru, że zapis § 9 statutu biblioteki pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 18 i 22 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i art. 12 ustawy o bibliotekach. Przepisy ustawy z 27 czerwca 1997 roku o bibliotekach (Dz.U. nr 85, poz. 539 ze zmianami) stanowią w art. 11, że biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o jej utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że organizator dokonując zmiany statutu biblioteki w części dotyczącej zmiany zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów winien o tym podać do publicznej wiadomości. Przywołany przepis stanowi wprost, że organizator biblioteki może w ramach swoich kompetencji zmienić statut biblioteki w zakresie jej działania. Przedmiotowa uchwała została podjęta w ramach kompetencji wynikających z obowiązującego statutu i nie zmieniała zakresu działania biblioteki, ponieważ nie likwidowała działalności wydawniczej biblioteki - gazety " [...] ", a tylko zawieszała jej prowadzenie na czas określony. Organizator biblioteki finansując wydawanie gazety, w ocenie Sądu miał prawo do czasowego wstrzymania się z jej wydawaniem. Wydawcą gazety była co prawda Biblioteka Miejska, ale jej działalność wydawnicza była finansowana przez samorząd gminny. Wskazane przez organ nadzoru przepisy art. 18 i 22 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i art. 12 ustawy o bibliotekach nie zakazują, aby organizator biblioteki mógł czasowo zawiesić wykonywania przez nią działalności wydawniczej. Odnosząc się z kolei do argumentów organu, iż przedmiotowa uchwała narusza również przepisy art. 22 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 roku Prawo prasowe (Dz.U. nr 5, poz. 24 ze zmianami) należy zauważyć funkcję jaką pełni przywołany przepis. Przepis art. 22 prawa prasowego stanowi, iż organ rejestracyjny może zawiesić wydawanie dziennika lub czasopisma na czas określony, nie dłuższy niż rok, jeżeli w ciągu roku co najmniej trzykrotnie w tym dzienniku lub czasopiśmie zostało popełnione przestępstwo. Jest to przepis represyjny, mający zastosowanie w tej jednej, ściśle określonej sytuacji. W pozostałych przypadkach kwestia dalszego wydawania gazety należy do organu, który ma uprawnienia właścicielskie. Nie może być takiej sytuacji, iż organ wydający gazetę, nie ma wpływu na jej dalszą działalność. W ramach swoich uprawnień właścicielskich może podjąć uchwałę o jej czasowym zawieszeniu. W zaistniałych okolicznościach, na mocy art. 148 ppsa, w myśl którego - Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt - orzeczono, jak w sentencji. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji. Nadto z uwagi na treść art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stosownie do art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu.