VIII SA/Wa 550/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w Polsce z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z [...] maja 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w Polsce z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO lub organ odwoławczy) biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania Komendy Głównej [...] w Polsce z siedzibą w [...], od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 roku, nr [...], odmawiającej wydania decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierząt S. P. – umorzyło postępowanie odwoławcze. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i zaprezentowana ocena prawna. Decyzją z dnia [...] maja 2018 roku, nr [...], Wójt Gminy w [...] odmówił czasowego odebrania zwierząt ich właścicielowi S. P.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że [...] lutego 2018 roku Powiatowy Lekarz Weterynarii wniósł o rozważenie wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt S. P. z miejscowości [...]. Wystąpienie to było wynikiem interwencji jaka miała miejsce w dniu [...]lutego 2018 roku przeprowadzonej z inicjatywy [...] w Polsce. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ uznał, że nie wystąpił przypadek określony w art. 7 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (DZ.U z 2017 roku, poz. 1840, dalej jako ustawa), uzasadniający wydanie decyzji o czasowym odebraniu zwierząt ich właścicielowi. Od decyzji tej odwołanie wniosła Komenda Główna [...]z siedzibą w [...]. Rozpoznając odwołanie SKO w [...] podniosło, że zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust.2 ustawy może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: - schronisku dla zwierząt jeżeli jest zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub - gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub - ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli to zwierzę jest wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych. Decyzja o której mowa podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji z policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji i legitymację do jego wniesienia ma podmiot, który spełnia przesłanki z art. 28 k.p.a. Wskazywał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie czy odwołanie pochodzi od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. W ocenie organu odwoławczego skarżące stowarzyszenie nie wykazało się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. Stroną postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierząt, które jest prowadzone z urzędu jest przede wszystkim ich właściciel. W ocenie organu okoliczność podjęcia interwencji i wystąpienie przez stowarzyszenie z zawiadomieniem o odebraniu zwierząt nie jest równoznaczne z legitymowanie się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W takim przypadku o jej udziale w postępowaniu, jako organizacji społecznej na prawach strony, można tylko mówić wówczas, gdy stowarzyszenie zwróciło się do organu o dopuszczenie go do udziału w sprawie w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie stowarzyszenie nie zwróciło się do organu o dopuszczenie go do udziału w sprawie w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., ani organ nie wydał postanowienia w tym zakresie. Ponieważ organizacja nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie miała legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego i z tego powodu nie mogła skutecznie wnieść odwołania. W tej sytuacji postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosło Stowarzyszenie [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie wskazywało, że w dniu 6 kwietnia 2018 roku złożyło w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony. Przedmiotowy wniosek nie został rozpoznany. Jednocześnie organ pierwszej instancji w dniu [...]kwietnia 2018 roku przesłał do stowarzyszenia informacje, że jako strona w terminie 7 dni od doręczenia pisma ma prawo wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego. Nadto decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu. Jednocześnie skarżące stowarzyszenie podnosiło, iż w toku postępowania wyjaśniającego zostały naruszone jej prawa i dlatego złożyło do Wójta Gminy skargę na czynności administracyjne wykonywane przez pracowników urzędu. Organ w tej kwestii nie wypowiedział się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 roku, nr 718 ze zm., (powoływanej dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 8, art. 9, art. 31 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a). Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem – wszczęcia postępowania (pkt 1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2) jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Skarżące stowarzyszenie uczestniczyło w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt S. P.. Jednocześnie wskazało, że chce występować w przedmiotowej sprawie na prawach strony, składając formalny wniosek w dniu [...]kwietnia 2018 roku. Przedmiotowy wniosek nie został formalnie rozpoznany przez organ prowadzący postępowanie z urzędu, choć decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej z pouczeniem o trybie i sposobie wniesienia środka odwoławczego od wydanej decyzji. W przedmiocie uznania organizacji społecznej jako działającą na prawach strony należy zauważyć, iż nowa linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, iż nawet złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie nie wywołuje skutku w postaci uzyskania przez tę organizację statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Skutek taki pojawia się dopiero po wydaniu stosownego postanowienia przez organ prowadzący postepowanie (wyroki NSA z 20 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 611/09 oraz z dnia 26 marca 2013 roku, sygn. akt II OSK 3210/11). We wcześniejszej linii orzeczniczej uznawano, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie, jednakże przyjmował składane przez organizację oświadczenia, doręczał decyzje i postanowienia, to fakty te należało uznać za dopuszczenie do udziału w sprawie (wyroki NSA z 17 listopada 1988 roku, sygn. akt IV SA 855/88, z dnia 20 października 2005 roku, sygn. akt II OSK 94/05). Sąd rozpoznający niniejszą skargę, w realiach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy skarżące stowarzyszenie, które przeprowadziło kontrole w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt na posesji S. P. zam. [...], w sytuacji gdy jasno i zdecydowanie wskazywało na chęć uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, poprzez złożenie wniosku o dopuszczenie go do udziału w sprawie na prawach strony, które zawiadamiano o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i doręczono odpis decyzji uzyskało status strony postepowania. Przede wszystkim należy zauważyć, iż każde postępowanie administracyjne winno być przez organ przeprowadzone z poszanowaniem zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie nie może być traktowany jako podstawa do eliminacji podmiotu zainteresowanego z udziału w danej sprawie. To organ prowadzący postępowanie w sprawie winien stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Winien przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz winien informować o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Status organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może zależeć od tego, czy organ prowadzący rozpoznana wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, czy też go nie rozpozna. Zachowanie organu pierwszej instancji poprzez doręczenie decyzji jednoznacznie wskazuje, iż nie kwestionował podstaw do uznania stowarzyszenia jako podmiotu działającego na prawach strony w tym postępowaniu. Podejście tylko formalne w przedmiocie w dopuszczenia do udziału w sprawie, w sytuacji braku postanowienia, spowodowałoby naruszenie prawa danego podmiotu do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Sąd uchylił również rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznając, że brak postanowienia o dopuszczeniu fundacji do udziału w sprawie doprowadził do nie zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, oraz ewentualnego zgłoszenia żądań. Organ ponownie przeprowadzając postępowanie winien formalnie potwierdzić udział fundacji jako strony postępowania oraz umożliwić jej pełny udział w postepowaniu w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt. Wobec naruszenia przepisów postępowania Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego.