VIII SA/Wa 559/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania obowiązków 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VIII SA/Wa 559/09 UZASADNIENIE Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. decyzją z dnia [...] lutego 2009r. w oparciu o art. 1 pkt 6 i art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 27 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006r Nr 122 poz. 851 z póz. zm. ) art. 4, art. 59 ust. 1 i art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( Dz. U. Nr. 171 poz. 1225 ), art. 54 ust. 1, ust. 2b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i drobnostanu zwierząt ( Dz. U. UEL 165 z dnia 30.04.2004r. oraz załącznik II rozdz. V pkt 1, rozdz. IX pkt 3 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.04.2004r. w sprawie higieny środków spożywczych ( Dz. U. UEL 139 z 30.04.2004r. ) nakazał [...] Polska sp. z o.o. ul. P. [...],[...] W. zapewnić prawidłowe podesty do przechowywania środków spożywczych w pomieszczeniu mrożni i chłodni w terminie do [...] maja 2009r. Podstawą wydania powyższej decyzji było ustalenie w czasie kontroli, że środki spożywcze w pomieszczeniach chłodni i mroźni są przechowywane na drewnianych paletach, których powierzchnia jest trudna do czyszczenia i dezynfekcji. Sytuacja taka narusza przywołane w decyzji przepisy. Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu [...] Polska sp. z o.o. złożyła A. C. z Działu Zakupów i Zapewnienia Jakości podnosząc, że przywołana w decyzji podstawa prawna nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie ponieważ odnosi się ona do szczególnych wymagań dla pomieszczeń, w których przygotowuje się, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze a takich czynności w pomieszczeniach wymienionych w decyzji się nie wykonuje a ponadto przepisy te dotyczą ochrony środków spożywczych przed kontaktem z zanieczyszczeniami a w pomieszczeniach chłodni i mroźni żywność nie ma żadnego kontaktu z podestami drewnianymi. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] maja 2009r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że stan faktyczny ustalony przez organ I instancji jest prawidłowy a wydana decyzja zasadna. Wskazał jednak, że powołano się na błędną i nie pełną podstawę prawną. Powołując się na wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1999r. wydany w sprawie II SA/Gd 134/97 dotyczący możliwości dokonania przez organ II instancji merytorycznego rozpoznania sprawy i przywołania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, wskazał na jakich przepisach należy oprzeć decyzję nakazującą Skarżącemu zapewnienia prawidłowych podestów do przechowywania środków spożywczych. W szczególności wskazał, iż do przedmiotowej sytuacji mają zastosowanie następujące przepisy rozporządzenia (WE) nr 852/2004: - załącznik II rozdział II art. 3, art. 4 pkt 2, art. 5 pkt 1, - załącznik II rozdział I pkt 1, pkt 2 lit. a, pkt 2 lit. b, pkt 2 lit c, - załącznik II rozdział IX pkt 2 I 3 - załącznik II rozdział II pkt 1 lit. f. Jednocześnie wskazał, że drewniane podesty o chropowatej, nasiąkliwej powierzchni stanowią miejsce nagromadzenia się mikroorganizmów, w tym chorobotwórczych oraz gromadzenia się brudu i zanieczyszczenia te wraz z opakowaniami zbiorczymi przenoszone są do pomieszczeń, w których przygotowuje się, poddaje obróbce i przetwarza środki spożywcze. W skardze na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] maja 2009r. działający w imieniu [...] Polska sp. z o.o. pełnomocnik wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2009r. ewentualnie o uchylenie obu wskazanych wyżej decyzji. Rozstrzygnięciu zarzucał: 1. Rażące naruszenia przepisów postępowania polegające na : - obrazie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 77 § 1 i 4 k.p.a., naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 81 k.p.a., naruszenie art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez : a) pominięcie przy wydawaniu decyzji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a w szczególnie faktu posiadania i stosowania przez Skarżącą systemu HACCP oraz procedur dobrych praktyk GHP/GMP, b) pominięcie faktu stosowania powszechnego w transporcie i przechowywaniu drewnianych palet z certyfikatem EUR, - naruszeniu art. 54 ust. 1 i ust. 2b rozporządzenia (WE)882/2004 oraz art. 77§ 1 i 4 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie podczas decydowania,, poprzednich danych podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności", - naruszeniu art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP w związku z naruszeniem art. 138 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji przy jednoczesnej zmianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. 2. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędną subsumcję, następujących przepisów rozporządzenia WE 852/2004 : załącznika II rozdział IX pkt 3, załącznika II rozdział V pkt 1, rozdziału II art. 3, rozdziału II art. 4 pkt 2, rozdziału II art. 5 pkt 1, załącznika II rozdziału I pkt 1, 2 lit. a)-c), załącznika IX pkt 2. polegającą na przyjęciu, że wszystkie zacytowane przepisy przemawiają z trafnością podjętej decyzji podczas, gdy część z nich nie odnosi się do przedmiotowej sprawy a w części przepisy przez Skarżącego są stosowane. W odpowiedzi na powyższą skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów stwierdził, że podnoszenie naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 77 § 1 i 4 k.p.a., naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 81 k.p.a., naruszenie art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. jest całkowicie bezzasadne, bowiem postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo a organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej podczas wydawania decyzji wzięły pod uwagę wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Skarżący nie wskazał żadnego dowodu na potwierdzenie, że organ błędnie ocenił materiał dowodowy. Bezpodstawnym, w ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jest zarzut obrazy art. 54 ust. 1 i ust. 2b rozporządzenia (WE)882/2004 oraz art. 77§ 1 i 4 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i wynika z błędnej wykładni prawa dokonanej przez Skarżącego na własną korzyść. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP w związku z naruszeniem art. 138 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. organ stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych iż, niewskazanie podstawy prawnej w decyzji I instancji bądź błędne wskazanie nie jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i wada ta może być naprawiona w toku postępowania odwoławczego. Ustosunkowując się do zarzutu obrazy przepisów prawa materialnego organ II instancji stwierdził, że przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty przemawiają za trafnością przyjętej wykładni przepisów. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów w niej wymienionych. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy w toku prowadzonego postępowania doszło do naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP w związku z naruszeniem art. 138 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest fakt oparcia rozstrzygnięcia organu I instancji na niewłaściwej podstawie prawnej. W tej sytuacji nie ma potrzeby dokonywania oceny decyzji pod tym kontem. Wobec tego należało rozważyć, czy w zaistniałej sytuacji organ II instancji, dostrzegając ten mankament mógł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję a właściwą podstawę prawną wskazać w uzasadnieniu własnej decyzji. Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. jest to rozstrzygnięcie dopuszczalne. Stanowisko takie znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1999r. wydanym w sprawie II SA/Gd 134/97. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym w dniu 20 marca 2007r. w sprawie VII SA/Wa 2044/06 , gdzie stwierdził, że ,, Utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji jest orzeczeniem o charakterze merytorycznym i stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ II instancji, że decyzja ta jest prawidłowa lub że wprawdzie jest ona dotknięta wadą ale niekwalifikowaną (nieistotną) albo że w sprawie zachodzą okoliczności powodujące zastosowanie zakazu reformationis in peius. Innymi słowy rozstrzygnięcie organu odwoławczego przybiera taką postać w sytuacji, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazać trzeba, iż kryteria kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej podejmowanej przez organ orzekający merytorycznie w postępowaniu odwoławczym nie wyczerpują się na legalności tej decyzji ale obejmują też jej celowość, racjonalność jak również słuszność." Pogląd przeciwstawny przedstawił Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 września 2007r. w sprawie IV SA/Wa 1140/07 twierdząc, że ,, W takiej sytuacji, kiedy organ odwoławczy uzna, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji, została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego powinien na podstawie art. 138 § 2 kpa., uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)." Jeszcze inne stanowisko, wydaje się pośrednie, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2008r. w sprawie II OSK 640/07, gdzie stwierdził, iż ,, Wbrew stanowisku Sądu I instancji należy stwierdzić, iż w sytuacji, kiedy organ odwoławczy stwierdzi, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, wskazując jednocześnie właściwą podstawę materialną, w oparciu o którą powinno być prowadzone postępowanie administracyjne." Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2006r. w sprawie II OSK 633/05 wskazując, że ,, 1. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/, nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 2. W sytuacji kiedy organ odwoławczy zauważy, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu o który powinno być wszczęte postępowanie." Pogląd ten podziela Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie. Odnosząc się do stanowiska przyjmującego konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania należy stwierdzić, że pogląd ten nie znajduje oparcia w treści art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna może być podjęta w sytuacji występowania istotnych braków postępowania wyjaśniającego i wyjaśnienie sprawy wymagało by przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślić trzeba, że wskazany przepis jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej przez organ II instancji i nie można stosować wykładni rozszerzającej. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła sytuacja wymagająca od organu II instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub w całości. Z tego powodu nie mógł być zastosowany art. 138 § 2 k.p.a. Nie można też było , w ocenie Sądu, utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji przywołując w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego właściwą podstawę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w całości podziela argumentację, co do sposobu procesowania zaprezentowaną w przywołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006r. w sprawie II OSK 633/05 i z dnia 6 czerwca 2008r. w sprawie II OSK 640/07. Z tego powodu za niecelowe należy uznać ponowne przytaczanie tych samych argumentów. Dodatkowo trzeba podnieść, iż rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja organu I instancji, o której wiadomo, iż jest nieprawidłowa. Wiedzę tę posiadają zarówno strony postępowania jak i organ nadzorujący. Niezależnie od powyższych okoliczności należy wskazać, że organ II instancji przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania winien ustalić czy pochodzi ono od uprawnionej osoby. Z dołączonego do skargi odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców z dnia [...] czerwca 2009r. nie wynika aby Pani A. C. z Działu Zakupów i Zapewnienia Jakości była uprawniona do reprezentacji spółki. W związku z tym fakt ten powinien być zbadany we wstępnym badaniu odwołania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji