VIII SA/Wa 560/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 560/19 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2019 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego( Dz. U. z 2018r., poz. 2096 dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 z poźn. zm. dalej jako ustawa prawo budowlane ), po rozpatrzeniu zażalenia S. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...].04.2019r., znak: [...], odmawiające S. B. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robot budowlanych przeprowadzonych przez K. J. na działce przy P. [...] w miejscowości S., gm. P. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu 11.01.2019r. do PINB w P. wpłynęło pismo S. B. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie robot budowlanych przeprowadzonych przez K. J. przy P. [...] w miejscowości S., gm. P.. Pismem z dnia 24.01.2019r. organ powiatowy wezwał S. B. do udowodnienia swojego interesu prawnego w sprawie objętej jego wnioskiem. PINB w P. w wyniku analizy ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w P. stwierdził iż właścicielem działki nr [...] jest Gmina i Miasto P.. S. B. nie posada prawa własności do ww. nieruchomości. PINB w P. wobec braku odpowiedzi skarżącego w określonym terminie na pismo organu powiatowego z dnia 24.01.2019r., postanowieniem nr [...] z dnia [...].04.2019r., znak: [...] odmówił S. B. wszczęcia postępowania w sprawie robot budowlanych przeprowadzonych przez K. J. na działce przy P. [...] w miejscowości S., gm. P.. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożył . S.B.. Rozpatrując całość akt sprawy organ stwierdził, co następuje: Kompetencje organu zażaleniowego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i zasad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Po analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone postanowienie PINB w P. Nr [...] z dnia [...].04.2019r. znak: [...], nie narusza przepisów prawa. W myśl art. 61 k.p.a: "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Natomiast zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można podzielić według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania występuje zgodnie z ww. przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 1 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Natomiast przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. W rozpatrywanym przypadku odmowę wszczęcia postępowania organ powiatowy uzasadnił wskazując, że: "wnioskodawca nie posiada prawa własności do wskazanej nieruchomości jak również żadnej z działek sąsiednich jak również pozostałych leżących w tzw. strefie oddziaływania wskazanych obiektów. Ponadto nie legitymuje się pełnomocnictwem strony w tym również pochodzącym od właściciela nieruchomości tj. Gminy i Miasta P.." Za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie przed organem nadzoru budowlanego należy wykazać, iż podmiot, który złożył wniosek posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art, 28 k.p.a.: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, tj. czy w danej sprawie oprócz inwestora mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dodatkowo precyzuje pojęcie strony w stosunku do postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych, poddanych reżimowi ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego składa podmiot mający legitymację strony w postępowaniu. [...]WINB wskazuje, iż załączona do akt sprawy dokumentacja z ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w P. potwierdza, że działka nr ewid. [...] na której zrealizowano sporne roboty budowlane jest własnością Gminy i Miasta P.. [...]WINB zaznacza, iż w zażaleniu z dnia 10.04.2019r. P. S. B. wskazał, że jest lokatorem budynku przy P. [...] w S.. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17.10.2017r., sygn. VII SA/Wa 259/17: "Interes prawny nie może wynikać z zainteresowania określonej osoby toczącym się postępowaniem którego stronami są inne podmioty, ani nawet faktyczne skutki wynikające dla zainteresowanego z takiego toczącego się postępowania, ale nie znajdujące bezpośredniej podstawy w przepisach prawa." [...] WINB wskazuje, że w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o wszczęcie postępowania administracyjnego ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny to taki interes strony, który znajduje ochronę w prawie i przysługuje on niewątpliwie właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Na naruszenie interesu prawnego może powoływać się osoba, której do nieruchomości znajdującej się na terenie którego przeznaczenie kwestionuje, ewentualnie do nieruchomości sąsiadującej z tym terenem, przysługuje prawo własności, które wywiera skutek względem wszystkich innych podmiotów. W orzecznictwie przyjęto, że interesu prawnego nie można wywodzić ze stosunku zobowiązaniowego jakim jest najem. Najem nieruchomości czy też jej użytkowanie nie uprawnia do występowania do organów administracji publicznej z jakimkolwiek żądaniem co do wynajmowanej/użytkowanej nieruchomości. Najemca lokalu mieszkalnego (lokator) nie jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Prawa budowlanego, gdyż posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku i mieszkania, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych, wynikających z umowy, od właściciela lokalu, a nie od organów administracji publicznej. Dla tych organów stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze, lecz nie najemca/lokator. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ II instancji wskazuje, iż informacje od strony skarżącej mogą spowodować wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie robot budowlanych przeprowadzonych przez K. J. na działce nr ew. [...] przy P. [...] w miejscowości S., gm. P., jeżeli organ powiatowy stwierdzi, że istnieją ku temu przesłanki. O podejmowanych czynnościach z urzędu nie musi jednak informować osób niemających interesu prawnego, w tym skarżącego. Mając powyższe na uwadze [...] WINB stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek S. B. z uwagi na to, iż wniosek został złożony przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego z wniosku osoby, której nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. Jakkolwiek PINB w P. wskazał w sentencji postanowienia nr [...] z dnia [...].04.2019r. działkę nr ew. [...], to w toku postępowania stwierdzono, że sprawa dotyczy działki o nr ew. [...]. Powyższe stanowi jednak nieistotną omyłkę pisarską. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że postępowanie dotyczy robot budowlanych przeprowadzonych na działce przy P. [...] w miejscowości S., gm. P. (działka nr [...]). W związku z powyższym należało utrzymać w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...]|.04.2019r. znak: [...]. ; Skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...].05.2019 nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robot budowlanych przeprowadzonych przez K. J. na działce przy P. [...] w miejscowości S. wniósł S. B.. Skarżący wnosił o uchylenie tego postanowienia i wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazywał na następujące na następuje uchybienia organu. W jego ocenie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Faktem jest, że właścicielem działki [...] jest Gmina i Miasto P. i nie posiada on prawa własności tej nieruchomości ale jestem jej lokatorem. Podstawą wszczęcia postępowania jest fakt, że nie posiadałem prawa strony gdyż nie byłem właścicielem spornej nieruchomości a jedynie lokatorem. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jest oczywiste, że działania innego lokatora nieruchomości J. bezpośrednio godzą w jego prawa osobiste. Działania J. są samowolą budowlaną tolerowaną przez właściciela z uwagi na powiązania rodzinne. Każdy lokator ma prawo do interwencji choćby w oparciu o przepis art. 13 ustawy z dnia 21.06.2001 o ochronie praw lokatorów. Jeżeli lokatorowi wolno wytoczyć na podstawie tego przepisu powództwo sądowe to rozumując analogicznie w postępowaniu administracyjnym taki lokator jest stroną i w związku z tym ma prawo żądać odpowiedniej czynności administracji w tym wypadku wszczęcia postępowania. Orzecznictwo Sądu Najwyższego jest jednoznaczne w tym zakresie i pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym jest co najmniej jednoznaczne tak jak w postępowaniu cywilnym - art.510§ 1 k.p.c. - zainteresowanym w sprawie jest każdy czyich praw dotyczy wynik postępowania, może on wziąć udział w każdym stanie sprawy aż do zakończenia postępowania w drugiej instancji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika podobnie jak i w postępowaniu administracyjnym, że postępowanie sądowe używające terminu zainteresowany jest równoznaczne z pojęciem terminu strony w postępowaniu administracyjnym. Wskazywał, że jest oczywiste, iż w niniejszej sprawie jest on osobą pokrzywdzoną działaniem J., a z punktu widzenia przepisów postępowania administracyjnego dla oceny mojego statusu strony nie ma znaczenia fakt, że jestem jedynie lokatorem, a nie właścicielem. Właściciel nie chce podjąć odpowiednich czynności przeciwko J. dlatego on jako osoba pokrzywdzona jego działaniem mam prawo wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego o rażące naruszenie prawa przez K. J.. Jego uprawnienie "a contrario" wynika z cytowanej wcześniej ustawy o ochronie lokatorów, która jednoznacznie wskazuje, że lokator ma również prawa do działania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymują dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania aby mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność naruszenia musi przejawiać się tym, iż tym, że brak tego uchybienia mógłby spowodować, że treść rozstrzygnięcia organu byłaby inna. Nie ulega wątpliwości, że sprawy prowadzone w ramach ustawy prawo budowlane wypełniają znamiona postępowania administracyjnego, a więc definicja strony określona w kodeksie postępowania administracyjnego ma zastosowanie na gruncie tych przepisów, w zakresie jakim nie przewiduje ona odrębnych uregulowań w tym przedmiocie. Odrębne określenie strony zawiera między innymi przepis art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane, który stanowi, iż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości. Przepis art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i jako wyjątku od zasady nie można go odnosić do postępowań w innych sprawach, prowadzonych w ramach procesu budowlanego. Celem tej regulacji było ograniczenie liczby podmiotów biorących udział w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2011 roku, syg. akt II OSK 513/10). Samowolne wykonywanie robót budowlanych sankcjonowane jest przepisami ustawy prawo budowlane, których istota ma na celu wyeliminowanie stwierdzonych naruszeń porządku prawnego. Legalizacja na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadku wykonywania innych robót budowalnych niż określone w art. 48 ust.1 lub art. 48b ust.1, o ile są wykonywane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jest to procedura naprawa, uprawniająca organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązków wykonania w określonym terminie czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy art. 50 -51 ustawy prawo budowlane, przeciwnie niż to czyni art. 28 ust.2 tejże ustawy nie określa szczególnych przymiotów, jakie powinna posiadać strona postępowania naprawczego. Tak więc tutaj zastosowanie znajdzie ogólna zasada ustalania stron postępowania określona w przepisie art. 28 k.p.a. Stronami postępowania legalizującego są wszystkie podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie( por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 roku, II OSK 616/08, z dnia 8 lipca 2015 roku, II OSK 2971/13). Należy podzielić stanowisko organu, iż skarżący w niniejszej sprawie nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów ugruntowany jest pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną norma prawa materialnego z której dany podmiot może wywieźć żądanie dokonania czynności z zamiarem zaspokojenia jakieś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jeżeli jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośredni zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę prawną( wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2011 roku, II OSK 1791/10, z dnia 12 stycznia 2012 roku, II OSK 2035/10). W świetle powyższego należy zgodzić się z organem, iż skarżący nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Taki interes prawny mógłby mu przysługiwać w sytuacji gdyby przysługiwało mu prawo własności lub ograniczone prawo rzeczowe lub był inwestorem. Nie negując praw skarżącego do zamieszkiwania w lokalu należy wskazać, że łączy go z właścicielem lokalu( Gmina P.) jedynie stosunek obligacyjny, który nie daje przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podstawą do uznania S. B. za stronę tego postępowania nie mogą zostać uznane przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego( DZ.U z 2018 roku, poz. 1234 ze zm.). zgodnie z art. 1 przywołanej ustawy reguluje ona zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Wskazywany przez skarżącego przepis art. 13 wyżej powołanej ustawy daje tylko najemcy lokalu uprawnienia procesowe tylko w sprawach rażącego zachowania innego lokatora w budynku. Wskazany przepis ani inne przepisy ustawy nie dają uprawnienia do bycia stroną postępowania w sprawach z zakresu naruszeń norm regulowanych ustawą prawo budowalne. Również powoływanie się skarżącego na przepisy kodeksu postępowania cywilnego – art. 510 § 1 nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.