VIII SA/Wa 569/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi I.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1. Decyzją z [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania I.C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Starosty R. z [...] w sprawie odmowy wydania skarżącej prawa jazdy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty R. z [...], przyznającą skarżącej bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi (prawo jazdy kategorii B nr [...] na druku nr [...]). Postępowanie administracyjne zostało wznowione postanowieniem z 6 lipca 2007 r. z uwagi na sprzeciw Prokuratora Okręgowego w R. zawarty w piśmie z 28 czerwca 2007 r. (art. 184 § 1 K.p.a.). Z treści sprzeciwu wynika, że decyzja Starosty R. z [...] została wydana w oparciu o dokument (orzeczenie lekarskie z 25 listopada 2002 r.) poświadczający nieprawdę, co jest przestępstwem i wyczerpuje przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 – 2 K.p.a. W trakcie postępowania karnego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w R. ustalono, że skarżąca nie była badana przez lekarza uprawnionego do wydawania orzeczeń lekarskich o braku lub istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zgodnie zaś z art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, prawo jazdy otrzymuje osoba, która uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Z treści sprzeciwu prokuratora wynika, iż przedmiotowe orzeczenie lekarskie nie mogło stanowić podstawy do wydania uprawnień do kierowania pojazdami. Wynika to z wyroku Sądu Rejonowego w R. z 8 czerwca 2005 r., sygn. akt VII K 395/05. W związku z powyższym, po wznowieniu postępowania, Starosta R. decyzją z [...] uchylił swoją decyzję z [...] i odmówił skarżącej wydania prawa jazdy kategorii "B", wzywając ją jednocześnie do zwrotu dokumentu wydanego na podstawie uchylonej decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 – 2 K.p.a. oraz art. 97 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. – dalej: "p.r.d."). 2. W odwołaniu od tej decyzji (pismo z 31 lipca 2007 r.) skarżąca podniosła, że przedłożyła aktualne orzeczenie lekarskie wydane 12 lipca 2007 r., z którego wynika, że w jej przypadku nie występują przeciwwskazania do kierowania pojazdami silnikowymi. Wystąpiła zatem o "zmianę" decyzji organu I instancji poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję z [...] lub o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty R. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 – 2 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię. Organ I instancji w jej przekonaniu niezasadnie przyjął bowiem, że nie spełnia ona przesłanek wymaganych do uzyskania prawa jazdy. Dodała, że nie była świadoma tego, iż orzeczenie lekarskie z 25 listopada 2002 r. było wydane w wyniku przestępstwa. Sądziła, że można uzyskać zaświadczenie lekarskie bez przeprowadzenia badań, na podstawie wypełnionego przez nią kwestionariusza o stanie zdrowia i przebytych chorobach. Działała pod wpływem błędu, ale była i jest zdrowa, co wynika z orzeczenia lekarskiego złożonego do akt sprawy przed dniem wydania zaskarżonej decyzji przez Starostę R. Korzystając z wydanego jej dokumentu prawa jazdy nie spowodowała ani też nie uczestniczyła w żadnym wypadku, czy też kolizji drogowej. Nie stanowi zatem zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w art. 90 ust. 1 – 2 p.r.d. i brak jest podstaw do tego, aby odmówić jej wydania prawa jazdy. 3. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zarówno w zakresie oceny okoliczności faktycznych sprawy, jak i co do podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji. Uznał, że decyzja z [...] została wydana w oparciu o orzeczenie lekarskie zawierające poświadczenie nieprawdy. Z orzeczenia tego wynikało bowiem, że skarżąca posiadała wymaganą sprawność fizyczną do kierowania pojazdami, podczas gdy nie była ona w istocie badana przez lekarza uprawnionego do wykonywania badań kierowców. Uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji. Powołał się przy tym na sprzeciw Prokuratora i prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w R. z 8 czerwca 2005 r. Za niezasadne uznał zarzuty skarżącej i przedstawioną w odwołaniu argumentację. Wyjaśnił, że przedłożone przez skarżącą orzeczenie lekarskie może być wykorzystane przy ponownym ubieganiu się o wydanie prawa jazdy. Dowód ten nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. 4. Z takim rozstrzygnięciem SKO nie zgodziła się skarżąca, która pismem z 9 października 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Wnosząc o jej uchylenie powtórzyła w zasadzie argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Również rozstrzygnięciu organu odwoławczego postawiła zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 – 2 p.r.d. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że nie spełnia ona przesłanek wymaganych do uzyskania prawa jazdy. Powołała się przy tym na złożone do akt sprawy orzeczenie lekarskie, mające jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy. Oświadczyła, że nie popełniła żadnego przestępstwa. Wskazała przy tym na postanowienie o umorzeniu prowadzonego w jej sprawie śledztwa. Dodała, że działała w dobrej wierze, mając zaufanie do prowadzącego szkolenie instruktora, który nie poinformował jej o tym, że powinna zostać osobiście zbadana przez lekarza orzecznika. 5. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Powołało się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1181/06, oddalający inną skargę na decyzję SKO, wydaną na tle porównywalnego stanu faktycznego i prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 k.p.a. w związku z art. 90 ust. 1 pkt 2 p.r.d., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 7. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Przed wydaniem decyzji z [...] o wydaniu prawa jazdy skarżąca nie była badana przez lekarza medycyny uprawnionego do wydawania orzeczeń lekarskich o braku lub istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Znalazło to potwierdzenie w stanowisku Prokuratora Okręgowego w R. wyrażonym w sprzeciwie z dnia 28 czerwca 2007 r. Z treści sprzeciwu wynika, że decyzja dotycząca wydania skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi wg kat. "B", została wydana w oparciu o dokument zawierający poświadczenie nieprawdy, co stanowi przestępstwo (zob. wyrok Sądu Rejonowego w R. z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt VII K 395/05). Spełnione zostały zatem przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...], przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 – 2 K.p.a. Po wznowieniu postępowania skarżąca przedstawiła jednak Staroście R. aktualne orzeczenie lekarskie, tj. z 12 lipca 2007 r., z którego treści wynika, że spełnia warunek przewidziany w art. 90 ust. 1 pkt 2 p.r.d. 8. Zauważyć na wstępie należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 972/05, Lex nr 265767), iż zwrot "wydanie prawa jazdy" może występować w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, może on oznaczać wydanie decyzji administracyjnej, nadającej stronie uprawnienie do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju. Po drugie zaś, może on być użyty dla określenia czynności polegającej na wydaniu dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa jazdy określonej kategorii (czynność materialno – techniczna). Uwaga ta jest o tyle istotna, że tylko w sprawach zakończonych decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zostanie spełniona jedna z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie decyzją ostateczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 – 2 K.p.a., jest decyzja Starosty R. z [...]. 9.1. Istota sporu dotyczy zatem w ocenie Sądu wykładni przepisów art. 151 K.p.a. w związku z art. 90 ust. 1 – 2 p.r.d. W szczególności rozważenia wymaga, czy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia wydanego w trybie powołanych przepisów może mieć przedłożenie przez skarżącą na etapie postępowania przed organem I instancji (po wznowieniu postępowania) aktualnego orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 pkt 2 p.r.d. Inaczej mówiąc, należy zająć stanowisko co do tego, jaki charakter ma decyzja o wydaniu prawa jazdy (deklaratoryjny, czy konstytutywny). Od zajęcia stanowiska w tej kwestii uzależnione jest zdaniem Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84, OSP 1985 z glosą J. Borkowskiego, przywołany przez Cz. Martysza w komentarzu do art. 151 K.p.a., I.5-6, [w:] Łaszczyca G., Martysz Cz., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze, 2005) 9.2. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kontrola decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym z istoty swej powinna odbywać się w stanie faktycznym i stanie prawnym takim, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, gdyż tylko wtedy można sprawdzić prawidłowość tej decyzji (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 503/05, Lex nr 196708). Jednak rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 151 K.p.a., w przypadku decyzji konstytutywnych, wymaga jej rozpatrzenia z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych, także nowych, oraz stanu prawnego istniejącego w dniu wydawania decyzji w tym trybie. 9.3. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego. Ustalić należy, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Następnie, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, należy rozważyć, czy zasadne jest uchylenie i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, czy też wystarczające jest stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą w pierwszej w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (zob. uchwałę NSA z 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02, ONSA 2003/3/86). Oznacza to, że w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy wadliwość decyzji ostatecznej jest nieusuwalna. Tylko wówczas należy ją bowiem uchylić, jeżeli nie występują przeszkody przewidziane w art. 146 K.p.a. Pamiętać bowiem należy, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 730/05, Lex 209471). 10. Zdaniem Sądu, organy błędnie przyjęły, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia przedstawione przez skarżącą orzeczenie lekarskie z 12 lipca 2007 r., z którego wynika, że spełnia ona warunek przewidziany w art. 90 ust. 1 pkt 2 p.r.d. Uchybienie to spowodowane było zaś błędnym stanowiskiem organów, iż dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące znaczenie mają wyłącznie okoliczności faktyczne i stan prawny, które istniały w czasie, gdy wydana została niewątpliwie wadliwa decyzja Starosty R. z [...]. Stanowisko organów byłoby trafne, gdyby decyzja o wydaniu prawa jazdy miała charakter deklaratoryjny. Tak jednak nie jest. Decyzja o wydaniu prawa jazdy ma charakter rozstrzygnięcia konstytutywnego. W konsekwencji należało rozważyć, czy w sprawie nie występują okoliczności dające podstawę do zastosowania art. 146 § 2 K.p.a., z uwzględnieniem przedstawionego przez skarżącą orzeczenia lekarskiego dotyczącego jej stanu zdrowia w lipcu 2007 r. Organy niewłaściwie zastosowały zatem przepis prawa materialnego, tj. art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., pomijając dyspozycje § 2. To zaś oznacza, że ponownie rozpoznając sprawę Starosta R. obowiązany będzie rozważyć, z uwzględnieniem przedstawionego przez skarżącą orzeczenia lekarskiego, czy spełnia ona wszystkie przesłanki do wydania jej prawa jazdy. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska przedstawionego w powołanym przez SKO wyroku, iż zyskanie przez stronę orzeczenia lekarskiego spełniającego warunek przewidziany w art. 90 ust. 1 pkt 2 p.r.d. nie może mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 151 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1181/06). Zauważyć jednak należy, że powyższy wyrok został wydany na tle nieco innego stanu faktycznego sprawy (organ I instancji nie posiadał aktualnego orzeczenia lekarskiego, z którego wynikałoby, iż skarżąca spełnia warunek przewidziany w art. 90 ust. 1 pkt 2 p.r.d.). Z dyspozycji § 1 art. 151 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Zgodnie zaś z art. 90 ust. 1 pkt 2 p.r.d., prawo jazdy otrzymuje osoba, jeżeli uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Uzyskanie powyższego orzeczenia jest zatem obligatoryjnym wymogiem warunkującym wydanie prawa jazdy. Jest to jeden z warunków wymienionych art. 90 ust. 1 – 2 p.r.d., którego spełnienie jest niezbędne do tego, aby otrzymać prawo jazdy. Skoro decyzja o wydaniu prawa jazdy ma charakter rozstrzygnięcia konstytutywnego, a skarżąca spełnia warunek przewidziany w art. 90 ust. 1 pkt 2 p.r.d., to obowiązkiem organu będzie ustalić, czy spełnia ona pozostałe warunki przewidziane w art. 90 ust. 1 – 2 p.r.d. Następnie organ obowiązany będzie rozważyć, czy zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 151 § 1 pkt 2, czy też sprawa powinna zostać rozstrzygnięta na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a. Dodatkowo wskazać należy, że przepisy art. 151 K.p.a. nie przewidują rozstrzygnięcia w postaci wezwania strony do zwrotu dokumentu wydanego na podstawie uchylonej decyzji. Wskazane uchybienie Starosty R. nie miało jednak wpływu na niniejsze orzeczenie, gdyż Sąd uznał, że wezwanie to ma charakter informacyjny, a nie zobowiązujący. Reasumując wskazać należy, że organ, który wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (szczególnie o charakterze konstytutywnym), rozstrzygając sprawę na podstawie art. 151 K.p.a. obowiązany jest uwzględnić wszystkie dowody mogące mieć wpływ na jej wynik. Także nowe dowody, które pojawiły się po wznowieniu postępowania w sprawie, w celu prawidłowego zastosowania art. 146 § 2 K.p.a. Skoro bowiem istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego i nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta, to każdorazowo rozważyć należy, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego istnieją podstawy do uchylenia wadliwej decyzji ostatecznej, czy też zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Za niedopuszczalne uznać należy wyciąganie w stosunku do strony konsekwencji de facto karnych (sanacyjnych) na podstawie przepisów prawa administracyjnego, jeżeli takiej możliwości przepisy te nie przewidują. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 134 § 1, art. 135, art. 152 oraz art. 210 § 1 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.