VIII SA/Wa 573/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Rada Gminy B. (zwana dalej: Rada, organ), na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), art. 3 i art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm., zwana dalej: u.u.p.c.g.) oraz art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050 ze zm., zwana dalej: u.c.), podjęła uchwałę Nr [...] (zwana dalej także: uchwała) w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. W § 1 uchwały Rada określiła definicje: 1) właściciela nieruchomości, przez którego należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych, jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością oraz 2) podmiotu uprawnionego, przez który należy rozumieć jednostki organizacyjne i osoby fizyczne, które uzyskały zezwolenie Wójta Gminy na prowadzenie działalności w zakresie wywozu odpadów komunalnych stałych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Zgodnie z § 2 przedmiotowej uchwały, ustalono górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi świadczone przez podmioty uprawnione do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w wysokości: 1) worek 120 l – 20 zł plus podatek VAT 8%; 2) pojemnik 120 l – 20 zł plus podatek VAT 8%; 3) kontener – 400 zł za tonę plus podatek VAT 8%; 4) worek 120 l śmieci segregowane - 10 zł plus podatek VAT 8%. W § 3 przedmiotowej uchwały określono górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi świadczone przez podmioty uprawnione do prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w wysokości 120 zł netto + VAT za 5 m3. Wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Wójtowi Gminy B. (§ 4). Określono nadto, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 5). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z 2011 r. Nr 69 pod pozycją 2212. W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w G. (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wydanej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa tj. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1830 ze zm., zwana dalej: u.i.c.t.u.) w dacie obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej uchwały, polegające na wskazaniu w § 2 zaskarżonej uchwały, że do stawek za usuwanie odpadów należy doliczyć 8% stawki podatku VAT oraz w § 3 zaskarżonej uchwały, że do stawek ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi świadczone przez podmioty uprawnione do prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych należy doliczy podatek VAT, podczas gdy wskazany wyżej przepis u.i.c.t.u. mówi, że w cenie uwzględnia się już podatek od towarów i usług (VAT), zatem stawki podane w zaskarżonej uchwale powinny uwzględniać w sobie należny podatek i zawierać cenę brutto (razem z podatkiem). W uzasadnieniu skargi Prokurator szczegółowo omówił w/w zarzut skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. prokurator zmodyfikował zarzuty skargi określając, że zaskarżona uchwała narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 u.c. nadto powtarza ustawową definicję właściciela nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga jest zasadna w całości. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. jednym z zadań własnych gminy jest utrzymanie czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią jeden ze środków, za pośrednictwem których gmina realizuje ww. zadanie. Delegacja ustawowa do podjęcia zaskarżonej uchwały wynika z art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g. Przepis ten zobowiązuje radę gminy do określenia w drodze uchwały, górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż rada gminy może określić jedynie górną stawkę opłat, jakie mają obowiązek uiszczać właściciele nieruchomości, czyli nabywcy usług komunalnych. Wskazane opłaty są ponoszone przez właścicieli nieruchomości za korzystanie z usług związanych z odbieraniem odpadów komunalnych. Jest to opłata za świadczoną przez upoważniony podmiot usługę. Uchwała w sprawie górnych stawek opłat wyznacza sposób określenia ceny w umowie (Dziadkiewicz Bogusław, Chmielnicki Paweł (redakcja), Bandarzewski Kazimierz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie l, s. 288). Podejmując uchwałę w sprawie stawek maksymalnych, rada gminy musi przy tym uwzględnić fakt selektywnego zbierania odpadów, przez określenie dla tego sposobu zbierania odpadów stawki niższej od przyjętej w pozostałych przypadkach. Regulacja gminna - jak zostało wyżej wskazane - stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ uchwała taka niewątpliwie wywiera skutki w sferze stosunków cywilnoprawnych (B. Dziadkiewicz, Utrzymanie..., s. 147, zob.: wyrok NSA w Warszawie z 27 kwietnia 1998 r., IV SA 247/98, LEX nr 43833). Uchwała w przedmiocie ustalenia górnej stawki opłaty za usuwanie odpadów z nieruchomości powinna uwzględniać treść przepisów ustawy o cenach, która określa zasady i tryb kształtowania cen towarów i usług (art. 1 ust. 1 pkt 1). Stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.c., nie stosuje się jej jedynie w zakresie kształtowania cen w obrocie pomiędzy osobami fizycznymi, z których żadna nie jest przedsiębiorcą oraz w zakresie tych cen, które ustalane są na podstawie odrębnych ustaw, w zakresie uregulowanym w tych ustawach. Faktem pozostaje również, iż przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawierają odrębnej regulacji w zakresie kształtowania tych stawek. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.c. cena to wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Usługą natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 10 u.c., jest czynność świadczona odpłatnie, wymieniona w klasyfikacjach wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej. W zaskarżonej uchwale ustalono maksymalną stawkę opłaty za odbiór odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości, nie uwzględniając zarazem stawki należnego z tego tytułu podatku od towarów i usług (VAT). Tym samym regulacja zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów § 2 i 3 istotnie narusza przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.c., który nie pozostawia wątpliwości co do tego, że odpłatność za towar lub usługę będąca ceną winna zawierać w sobie ten podatek. Wobec uchwalenia wysokości stawek z pominięciem stawki podatku od towaru i usług, stwierdzić należy, że Rada faktycznie - nie uwzględniając stawki podatku VAT - nie ustaliła maksymalnej - górnej stawki opłaty, przekraczając tym samym granice ustawowego umocowania wynikającego z art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g., co prowadzi do uznania, iż wskazane naruszenie prawa ma charakter istotny. Podatek VAT winien bowiem znaleźć się w cenie, a nie obok, tak jak ma to miejsce w zakwestionowanej regulacji - § 2 uchwały. W kolejnym zapisie Rada nie wskazuje nawet wysokości stawki podatku VAT - § 3 uchwały. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie II SA/GL 663/06, iż określając górną stawkę opłat za usługi odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych, rada gminy zobowiązana jest do ustalania wielkości maksymalnej jako ceny zdefiniowanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.c. Sąd ocenia także, iż postanowienia § 1 uchwały, zawierające słownik pojęć, istotnie naruszają art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez wprowadzenie autonomicznych definicji pojęć, co do których brak wyraźnej podstawy ustawowej do legalnego definiowania w regulaminie będącym aktem wykonawczym względem ustawy. Jest to istotne zważywszy na fakt, że te same lub podobne pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (vide: wyroki NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11; z 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 385/99, cbois). Pojęcie właścicieli nieruchomości zdefiniowane zostało w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. Zgodnie z tą regulacją przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zbędny i nieuprawniony jest zatem zapis § 1 pkt 1 uchwały odsyłający do regulacji ustawowej. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza omówione wyżej przepisy prawa. Charakter tych naruszeń przesądza o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.