VIII SA/Wa 577/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi R. S. M. i K. P. T. D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej określany jako "organ administracji" lub "GITD"), po rozpatrzeniu wniosku R. S. (dalej określany również jako "skarżący" lub "strona") o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tegoż organu z dnia [...] października 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] – utrzymał zaskarżone postanowienie I instancji w mocy. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ poniósł, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. GITD utrzymał w mocy w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. o nałożeniu na R. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Międzynarodowe i Krajowe Przewozy Transportem Drogowym" kary pieniężnej w kwocie [...] zł w związku z naruszeniami stwierdzonymi podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy. Organ wskazał, że skarga strony od powyższej decyzji została wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 808/10 WSA w Warszawie oddalona. Wyrok ten, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej strony, wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1327/11, został utrzymany w mocy. R. S. pismem z dnia [...] lutego 2013 r. złożył do GITD wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji GITD z dnia [...] maja 2010 r. W rezultacie badania wniosku organ nie stwierdził jego zasadności i w związku z tym postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Rozpoznając środek odwoławczy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i zarzuty podniesione przez stronę od postanowienia I instancji, GITD utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie podniósł następująca argumentację: Wskazał, że dokonując oceny zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, jak i w środku odwoławczym (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), prawidłowo ocenił, że argumenty używane przez skarżącego były już przez niego podnoszone w trakcie sądowej kontroli kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. przez WSA W Warszawie i NSA, zakończonej wyrokami oddalającymi skargi strony. Organ wskazał w związku z tym, że stosownie do art. 153 ustawy p.p.s.a. organ administracji publicznej jest związany wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu, a także, że stosownie do art. 170 ustawy p.p.s.a. prawomocne orzeczenie sądu jest wiążące nie tylko dla stron, sądu który je wydał, ale również dla innych sądów, organów państwowych, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także dla innych osób. Organ podniósł, że konsekwencją powyższych regulacji jest ograniczenie możliwości wszczęcia przez organy administracji publicznej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, co do której została prawomocnie oddalona skarga do sądu administracyjnego. W tym kontekście GITD powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. I OSP 6/09, zgodnie z którą istnienie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ale tylko wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie, ze względu na wydany wyrok sądu, przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ podniósł, że tego rodzaju przesłanki zaistniały w rozpoznawanej sprawie, gdyż zasadnie ocenił, że prawomocne oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przyczynom wadliwości wskazanym we wniosku strony o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie organu, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, przy wskazywaniu wciąż tych samych okoliczności, nie znajduje uzasadnienia i wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła, z uwagi na wydany uprzednio w sprawie powoływany wyżej prawomocny wyrok NSA z dnia 3 października 2012 r., przeszkoda przedmiotowa czyniąca niedopuszczalnym rozpoznanie wniosku strony o stwierdzenie nieważność ww. decyzji i skutkująca obowiązkiem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów art. 61a § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania bez merytorycznego zbadania sprawy w zakresie co do znaczenia rodzaju zarzutów (odpowiednio procesowych i materialnoprawnych) podniesionych w skardze zakończonych wyrokami WSA i NSA oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto zarzucił, że zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia, nakazanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości decyzji z dnia [...] maja 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtarzając argumentację, którą przytaczał we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego wskazał, że GITD dokonał błędnego rozpoznania tego wniosku, zawężając zastosowanie przepisu art. 61a § 1 kpa działając rozmyślnie na jego niekorzyść. W kontekście lakonicznego i pozornego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, skarżący podtrzymał całość zarzutów podniesionych w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w całości, jednocześnie załączył pismo zawierające powyższy wniosek i wniósł o uwzględnienie całości jego treści jako integralnej części skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w związku z jej wniesieniem po upływie terminu do jej wniesienia. Sąd postanowieniem z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 240/14 po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi postanowił o przywróceniu terminu do wniesienia skargi i rozpoznał ją na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Kontrolowane, z uwzględnieniem powyższych kryteriów, zaskarżone postanowienie w ocenie Sądu jest zgodne z prawem, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zainicjowane żądaniem danego podmiotu składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej określany jako "k.p.a."). Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Kluczowe dla oceny dopuszczalności postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że kwestionowana przez skarżącego decyzja GITD z dnia [...] maja 2010 r. była przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 808/10 oddalił skargę R. S. na tę decyzję. Stanowisko WSA w Warszawie podzielił NSA, który wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1327/11 oddalił skargę kasacyjną R. S. od powyższego wyroku WSA. Okoliczność ta, jak prawidłowo uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych. Tego właśnie zagadnienia dotyczy powołana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (Lex nr 530338). Zgodnie z jej treścią żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Wprawdzie wskazana uchwała została podjęta przed zmianą ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i w okresie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a., na który to artykuł powołuje się Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale, jednakże biorąc pod uwagę, że przepis ten – nowelą która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. został uchylony, a ustawodawca wprowadził art. 61a odnoszący się do tej samej kwestii – to jest odmowy wszczęcia postępowania, to uchwała ta znajduje w pełni zastosowania do spraw rozpoznawanych po wejściu w życie tej zmiany. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że – jak słusznie zauważył organ administracji – sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 26 stycznia 2011 r. VIII SA/Wa 808/10 wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 p.p.s.a., zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej, chyba że wyjdą na jaw okoliczności wskazujące na nieważność decyzji, których Sąd kontrolując decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie mógł dostrzec, np. pozostawanie w obrocie prawnym innej, wcześniejszej, ostatecznej decyzji dotyczącej tej samej kwestii (res iudicata). Jedynie na marginesie wskazać należy, że prawomocny wyrok oddalający skargę nie mógłby stanowić o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn przedmiotowych także wówczas, gdyby oddalenie skargi związane było z nieprzyznaniem skarżącemu przymiotu strony (art. 50 p.p.s.a.) i w konsekwencji odstąpienie od jakiejkolwiek merytorycznej oceny decyzji. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja z pewnością nie wystąpiła, skoro skarga została złożona przez podmiot, na który nałożono karę pieniężną. W konsekwencji Sąd uznał, że nie mogły odnieść spodziewanego skutku zawarte w skardze zarzuty. Nie ma racji skarżący, że kontrolowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu który uzasadniałoby wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Wprawdzie co do zasady nie można odmówić słuszności twierdzeniom, iż organ odwoławczy (lub działający na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ma obowiązek ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, a nie poprzestać jedynie na ocenie zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jednakże w niniejszej sprawie, ograniczającej się do oceny, że wobec zaistnienia przesłanki negatywnej, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania, brak jest podstaw do skutecznego zarzucenia organowi, że nie rozpoznał sprawy ponownie. Należy także podkreślić, że organ rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zauważył, że zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności są nieco szersze niż te, które zostały zawarte w skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., co jednak nie uzasadnia konieczności wszczęcia postępowania nieważnościowego. Sąd pragnie dodatkowo podkreślić, że analiza zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności prowadzi do wniosku, że wszystkie one, nawet jeśli nie były podniesione w skardze do sądu wojewódzkiego, winny być z urzędu ocenione przez ten Sąd działający w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Inna ocena prowadziłaby do konstatacji o wadliwości wyroku Sądu, co biorąc pod uwagę jego prawomocność i moc obowiązującą, stanowiłoby naruszenie zasady praworządności. Jako przedwczesne należało uznać zarzuty naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., albowiem organ, jak wskazano wyżej, nie oceniał, czy zaistniały przesłanki wymienione w tym przepisie, a jedynie oceniał wniosek pod względem formalnym, stwierdzając zaistnienie przeszkody przedmiotowej do prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.