VIII SA/Wa 578/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2006 rok oddala skargę. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w B. (dalej jako "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006 zostało wszczęte wskutek wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "strona" lub "spółka") z 29 kwietnia 2006 r. W dniu 9 listopada 2012 r. wpłynął wniosek strony o zawieszenie ww. postępowania. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Kierownik ARiMR zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując w pouczeniu, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Spółka nie zwróciła się o podjęcie postępowania w terminie trzech lat od chwili zawieszenia, tj. od [...] listopada 2012 r. W związku z tym Kierownik ARiMR uznał wniosek strony za wycofany. Tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe i z tego względu należy je umorzyć. W wyniku wniesionego przez spółkę odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Dyrektor ARiMR przytoczył treść art. 98 § 1 i 2 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie podstawą zawieszenia postępowania był wniosek strony, czyli przywołany art. 98 § 1 K.p.a. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wskazać należy, że wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 K.p.a. Procedura ta wiąże się z konsekwencjami tego rodzaju, że o ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ I instancji w postanowieniu o zawieszeniu postępowania poinformował stronę o konsekwencjach prawnych płynących z art. 98 § 2 K.p.a. Dyrektor ARiMR wyjaśnił przy tym, że zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 K.p.a. odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia. Zatem w niniejszej sprawie trzyletni termin do złożenia wniosku o jego podjęcie upłynął z dniem [...] listopada 2015 r. Z akt przedmiotowej sprawy przesłanych przez organ I instancji nie wynika, aby strona zwracała się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w powyższym ustawowym terminie. Wobec powyższego, organ l instancji nie mógł postąpić inaczej jak po upływie trzyletniego terminu uznać wniosek strony za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Pismem z 1 sierpnia 2016 r. spółka (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na ww. ostateczną decyzję organu odwoławczego do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z SGEFOiGR oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zarzucając naruszenie § 11 ust. 6 ww. rozporządzenia wskazała, że w tym stanie prawnym organ nie mógł zastosować dyspozycji art. 98 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w 2006 r. obowiązywał dla pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych stan prawny, w którym prawodawca nie przewidział stosowania w sprawach płatności ani wprost ani odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zapisu takiego nie ma ani w obowiązującej ówcześnie ustawie z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z SGEFOiGR ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Natomiast kwestia wycofania wniosku o pomoc (skutkująca umorzeniem postępowania) została uregulowana w § 11 ust. 6 ww. rozporządzenia. Dlatego też zdaniem skarżącej - w tym stanie prawnym organ nie może stosować dyspozycji art. 98 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. Podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowił art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Stosownie zaś do art. 98 § 2 K.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że skarżąca w dniu 9 listopada 2012 r. wystąpiła do organu I instancji o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006 i w terminie trzech lat od daty zawieszenia nie wniosła o podjęcie przedmiotowego postępowania. Sporne zaś pozostaje czy w takiej sytuacji organ I instancji zasadnie zastosował art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej brak jest podstaw do zastosowania ww. przepisów bowiem kwestia wycofania wniosku o pomoc skutkująca umorzeniem postępowania została uregulowana w § 11 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 174, poz. 1809, dalej jako "rozporządzenie RM z 2004 r."). W 2006 r. obowiązywał dla pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych stan prawny, w którym prawodawca nie przewidział stosowania w sprawach płatności ani wprost ani odpowiednio przepisów K.p.a. Zapisu takiego nie ma ani w obowiązującej ówcześnie ustawie z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z SGEFOiGR ani w ww. rozporządzeniu. Skarżąca powołuje się na § 11 ust. 6 rozporządzenia RM z 2004 r. zgodnie z którym wniosek może być wycofany przez producenta rolnego przed dniem w którym Agencja poinformowała producenta o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym przez niego wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Z uwagi na treść ww. przepisu skarżąca uważa, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy K.p.a. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie argumentacja skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej za 2006 r., wbrew zarzutom skargi, znajdują bowiem zastosowanie przepisy K.p.a. Za powyższym przemawia bowiem treść innych przepisów rozporządzenia RM z 2004 r., jak również powołanej przez skarżącą w skardze ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1613). Należy zauważyć, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r. płatność przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedziby producenta rolnego. Z § 13 ust. 1 powoływanego rozporządzenia wynika zaś, że kierownik biura powiatowego agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Również w art. 5 ust. 2 ww. ustawy wskazano, że pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3, a więc wspieranie przedsięwzięć rolno – środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Skoro więc kwestie dotyczące płatności rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt są załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, to oczywistym jest, że zastosowanie w sprawie znajdują przepisy K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że postępowanie w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006 zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Czyli wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074). Skarżąca zwróciła się do Kierownika ARiMR z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania. Prawidłowo pouczona w postanowieniu o zawieszeniu postępowania o konsekwencjach prawnych wynikających z treści art. 98 § 2 K.p.a. nie zwróciła się z żądaniem podjęcia tego postępowania. Zgodnie z jej wolą wobec tego przyjąć należało, że żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wycofane. W ocenie Sądu zawarte w art. 98 § 2 K.p.a. stwierdzenie "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" powinno być rozumiane jako równoznaczne ze skutecznym cofnięciem żądania wszczęcia postępowania, a więc wywołującym skutek określony w tym przepisie bez konieczności analizowania, innych oprócz cofnięcia wniosku przesłanek, których spełnienie jest konieczne dla skuteczności cofnięcia wniosku. Z ww. przepisu wynika, że podjęcie postępowania zawieszonego na zgodny wniosek stron następuje po złożeniu przed upływem terminu trzyletniego przez którąkolwiek ze stron wniosku o podjęcie postępowania, a nie z urzędu. Takiego wniosku brak jednak w aktach sprawy. Skarżąca jako jedyna strona przedmiotowego postępowania nie wykazała, aby przed upływem tego terminu zwróciła się do organu I instancji o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ I instancji nie mógł więc postąpić inaczej jak po upływie trzyletniego terminu uznać wniosek skarżącej za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. o sygn. akt l SA/Wa 1961/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 o sygn., akt I OSK 1180/11). Mając to wszystko na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, czyli skargę oddalił w całości.