VIII SA/Wa 58/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. L., A. S. i M. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] oddala skargę. W dniu [...] kwietnia 2012 r. Rada Gminy w P. (dalej: "Rada Gminy"), działając na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "u.s.o."), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji z dniem [...] sierpnia 2012 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w R. Jednocześnie uczniom zlikwidowanej Publicznej Szkoły Podstawowej w R. wraz z obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym zapewniono możliwość kontynuowania nauki w Zespole Palcówek Oświatowych w P. Pismem z dnia [...] października 2012 r. T. K., W. N., R. Ch., E. K., P. K., A. K., A. P. – K., A. M., J. M., T. M., E. M., M. O., L. B., K. K., M. B., D. S., A. D., B. W., S. L., J. K., I. O., C. O., I. R., E. K., D. B., L. Ś., R. K., P. M., I. N., K. P., A. S., B. Sz., A. F., M. M., P. B., A. K., I. K. (dalej: "wzywający") wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez uchylenie uchwał Rady Gminy w P. z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...]w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w R. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] podjętej w sprawie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w R.. Uchwałą tym zarzucili naruszenie przepisów prawa tj.: – art. 59 ust. 1 u.s.o. polegające na jego nienależytym zastosowaniu i nie poinformowaniu rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, a to m.in. M. B., zam. [...] matki uczęszczającej do przedmiotowej szkoły Z. B. oraz A. S. zam. [...] ojca uczęszczającego do przedmiotowej szkoły W. S. o zamiarze likwidacji szkoły, mimo wyraźnego obowiązku wynikającego z brzmienia wskazanego przepisu; – art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz § 6 Regulaminu Rady Gminy w P. stanowiącego załącznik nr 2 do Uchwały Rady Gminy w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie przyjęcia statutu Gminy P. polegające na poddaniu pod głosowanie radnych oraz uchwalenie uchwał, których projekt nie został doręczony radnym Rady Gminy w P. przed sesją Rady Gminy w P., w trakcie której przyjęto uchwałę. Wzywający podali, że część spośród rodziców uczniów uczęszczających do Publicznej Szkoły Podstawowej w R. (m.in. A. S.- ojciec uczęszczającej do szkoły W. S., a także M. B.- matka Z. B.) nie zostali wbrew treści art. 59 ust. 1 u.s.o. poinformowani w terminie o zamiarze zlikwidowania szkoły z datą [...] sierpnia 2012 roku. W szczególności wskazali, iż nie sposób przyjmować, że informacje, które zostały w nieformalny sposób przekazane uczestnikom zebrania wiejskiego odbytego w dacie 14 stycznia 2012 r., dają zadość wymogowi poinformowania rodziców uczniów, w myśl art. 59 ust. 1 u.s.o. Zauważyli, iż część rodziców uczniów Publicznej Szkoły Podstawowej w R. w ogóle nie brała udziału w przedmiotowym zebraniu, jak i (co wynika z protokołu zebrania) przedmiotem dyskusji toczonej w trakcie zebrania były przede wszystkim kwestie związane z prawnymi podstawami do władania budynkiem Szkoły przez Gminę i jedynie pośrednio poruszano kwestię "ewentualnej likwidacji Szkoły w R.". Nadto zauważyli, iż uchwała Rady Gminy w P. o zamiarze likwidacji Szkoły w R. podjęta została w dacie [...] lutego 2012 r. (niemal miesiąc po dniu, w którym odbyło się zebranie wiejskie mieszkańców wsi R.) i dopiero od tej daty mówić można o istnieniu zamiaru likwidacji szkoły w rozumieniu art. 59 u.s.o. Tym samym – w ocenie wzywających - informacje przekazywane nieformalnie w trakcie zebrania wiejskiego w dniu [...] stycznia 2012 r. nie mogą być utożsamiane z przekazaniem informacji o zamiarze likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w R., albowiem o istnieniu takiego zamiaru formalnie mówić można dopiero od dnia [...] lutego 2012 r. Wzywający wskazali także, iż zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły powinno zostać skutecznie dokonane najpóźniej z datą [...] lutego 2012 r. i do tego dnia nie wszyscy rodzice uczniów Szkoły w R. byli zawiadomieni o zamiarze jej likwidacji. Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 20 u.s.g. wzywający wskazali, iż obydwie uchwały podjęte zostały z naruszeniem prawa, wynikających z regulacji ustawy o samorządzie gminnym oraz Regulaminu Rady Gminy w P. dotyczącego procedury zwoływania sesji Rady Gminy oraz uchwalania uchwał. Konkretyzując wskazali, iż radni nie zostali z wyprzedzeniem poinformowani, iż kolejno na sesji Rady Gminy odbytej w dniu [...] lutego 2012 r. oraz na sesji Rady Gminy mającej miejsce w dniu [...] kwietnia 2012 r. podejmowane będą uchwały dotyczące likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w R., a także pozbawieni zostali możliwości zapoznania się z projektami przedmiotowych uchwał. Rada Gminy w P. nie ustosunkowała się do powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W skardze na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr[...], złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wzywający powtórzyli argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisów: – art. 59 ust. 1 u.s.o. polegające na jego nienależytym zastosowaniu i nie poinformowaniu rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, a to m.in. M. B., matki uczęszczającej do przedmiotowej szkoły Z. B. oraz A. S. ojca uczęszczającej do przedmiotowej szkoły W. S. o zamiarze likwidacji szkoły, mimo wyraźnego obowiązku wynikającego z brzmienia wskazanego przepisu; – art. 59 ust. 1 u.s.o. poprzez przyjęcie, iż mieszkańcy Gminy obecni na zebraniu wiejskim z dnia [...] stycznia 2012 r., którego przedmiotem było m.in. zagadnienie "ewentualnego zamiaru likwidacji szkoły" zostali w drodze tego spotkania poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły, mimo, iż uchwała Rady Gminy w P. o zamiarze likwidacji szkoły podjęta została formalnie dopiero po przeprowadzeniu wskazanego spotkania tj. w dniu [...] lutego 2012 r.; – art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz § 6 Regulaminu Rady Gminy w P. stanowiącego załącznik nr 2 do Uchwały Rady Gminy w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie przyjęcia statutu Gminy P. polegające na poddaniu pod głosowanie radnych oraz uchwalenie uchwał, których projekt nie został doręczony radnym Rady Gminy w P. przed sesją Rady Gminy w P., w trakcie której przyjęto uchwałę. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, uznając za niezasadne zarzuty skargi. Wskazała, iż rodzice wszystkich dzieci zostali prawidłowo powiadomieni o likwidacji szkoły, gdyż w lutym 2012 r. do wszystkich rodziców zostały wysłane listy za zwrotnym potwierdzeniem odbioru o zamiarze likwidacji szkoły. Rada Gminy podniosła, iż M. B. list otrzymała [...] lutego 2012 r. (zwrotkę podpisała bratowa Z. E.), która odebrała również taką samą przesyłkę kierowaną do męża M. B. – M. B., który nie kwestionuje powiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły w R.. Do małżeństwa A. i M. S. – w związku z niepodejmowaniem przez nich poczty – specjalnie wydelegowani zostali pracownicy Urzędu Gminy P. w celu powiadomienia ich o zamiarze likwidacji szkoły. W dniu [...] lutego 2012 r. pracownicy Urzędu Gminy P. tj. S. D. i M. P. udali się do domu A. i M. S. z dodatkowymi zawiadomieniami. Na miejscu zastali M. S., matkę W. S., która list przyjęła podpisując zwrotkę, natomiast nie chciała odebrać takiego samego listu do męża A. S.. Dlatego też w zaistniałej sytuacji S. D. zadzwonił na telefon komórkowy A. S. i w rozmowie telefonicznej powiadomił go o zamiarze likwidacji szkoły w R.. Na tą okoliczność pracownicy sporządzili notatkę służbową. Jednocześnie Rada Gminy wskazała, iż w dniu [...] marca 2012 r. A. S. podjął nie podejmowane wcześniej listy i podpisał zwrotki za siebie oraz za żonę. Nadto Rada Gminy podniosła, iż z uwagi na fakt, że likwidacja szkoły odbywa się w procedurze uchwałodawczej przed organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, a nie w procedurze administracyjnej podlegającej rygorom k.p.a., oznacza, że powiadomienie nie musi nastąpić na piśmie, ale w każdej formie, która takim powiadomieniem będzie, bowiem ustawa o systemie oświaty formy powiadomienia nie określa. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia wszystkim radnym projektu uchwały przed sesją Rady Gminy w P., w trakcie której ją przyjęto, Rada Gminy wskazała, iż jeżeli przed sesją Rady Gminy nie są zwoływane Komisje Rady Gminy w P. to materiały są przesyłane pocztą, natomiast jeżeli zwoływane są przed sesją Komisje Rady to radni otrzymują wszelkie materiały na tych Komisjach. Zauważyła, iż w przedmiotowej sprawie przed sesją z dnia [...] lutego 2012 r. na której podejmowano uchwałę o zamiarze likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w R. były zwoływane wszystkie Komisje Rady Gminy w P. Komisja Budżetowa i Rolnictwa w dniu [...] stycznia 2012 r., a Komisja Rewizyjna i Oświaty w dniu [...] lutego 2012 r. W obradach Komisji wzięli udział wszyscy radni Rady Gminy w P., zasadniczym tematem była sprawa likwidacji PSP R.. Na tych Komisjach radnym rozdano materiały w tym projekty uchwał o zamiarze likwidacji PSP R. i o likwidacji PSP R.. Rada Gminy podkreśliła, że radni uczestniczący w obradach Komisji Rady nie zgłaszali do projektów uchwały o zamiarze likwidacji PSP w R., jak również do projektu uchwały o likwidacji PSP w R. żadnych poprawek, dlatego też nie było potrzeby ponownego ich wysyłania do radnych. Również na sesji, na której obradowano nad tymi projektami żaden z radnych nie kwestionował prawidłowości zwołania sesji, w szczególności nie kwestionował, że wraz z porządkiem obrad nie otrzymał projektów uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie należy wskazać, iż prawomocnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 60 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w stosunku do T. K., W. N., R. Ch., E. K., P. K., A. K., A. P. – K., A. M., J. M., T. M., E. M., M. O., L. B., K. K., D. S., A. D., B. W., J. K., I. O., C. O., I. R., E. K., D. B., L. Ś., R. K., P. M., I. N., K. P., A. S., B. Sz., A. F., M. M., P. B., A. K., I. K. związku z cofnięciem przez ww. skargi na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr[...]. Rozpoznając skargę S. L., A. S. i M. B. Sąd uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr[...], podjęta w sprawie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w R. Uchwała ta podlega zaskarżeniu w oparciu o legitymację skargową, określoną w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Prawo zaskarżenia takiego aktu służy więc wówczas, gdy godzi on w sferę prawną skarżącego – wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, ograniczające albo uniemożliwiające realizację jego uprawnienia lub interesu prawnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11 i z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1939/11). Przesłanką skutecznego wniesienia przez legitymowany podmiot skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, jest nie tylko wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego, ale także uprzednie wezwanie organu uchwałodawczego gminy do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze przedmiot sprawy stwierdzić można, że rodzice uczniów uczęszczających do szkoły, która ma ulec likwidacji posiadają legitymację skargową do zaskarżenia uchwały podjętej w tym przedmiocie, gdyż wpływa to na prawa i uprawnienia rodziców i uczniów tej szkoły. W przedmiotowej sprawie skarżący poprzedzili wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zachowali termin do wniesienia skargi, określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. W związku z tym należało ocenić, czy i ewentualnie, w jaki sposób, zaskarżoną uchwałą naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżących. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.s.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego artykułu szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną – za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Jak wynika z brzmienia cytowanych przepisów ustawodawca, poza bezwzględnym wymogiem informacyjnym i wymogiem zapewnienia uczniom przez organ prowadzący możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, nie zawarł żadnych innych przesłanek, od spełnienia których uzależniłby uprawnienie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji. Powyższe oznacza, że kryteria kontroli sądowoadministracyjnej są wyłącznie prawne. Badaniu podlega jedynie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta celowość likwidacji szkoły. Sąd nie może brać pod uwagę także aspektu społecznego likwidacji szkoły. Należy podkreślić, że uprawnienie gminy prowadzącej szkoły podstawowe położone na jej terenie do likwidacji małych szkół (a za taką uznano Publiczną Szkołę Podstawową w R.) wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca wyposażył gminy w prawo tworzenia i likwidacji jednostek organizacyjnych, przy pomocy których gmina realizuje swoje zadania, w tym w zakresie edukacji publicznej, przy uwzględnieniu realizacji zadań publicznych - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w związku z art. 59 ust. 1 u.s.o. Organizacja sieci szkół gminnych jest zatem funkcją z jednej strony potrzeb wspólnoty samorządowej i obowiązków nakazanych gminie prawem, a z drugiej strony jej możliwości finansowych, organizacyjnych, logistycznych. W ramach tych uprawnień gminy oraz uwarunkowań, w których ona funkcjonuje, mieści się przede wszystkim racjonalizacja sieci szkół na danym terenie, w tym tworzenie, ale też likwidacja istniejących szkół w zależności od potrzeb i wyników przeprowadzonych analiz. W niniejszej sprawie, organ gminy przeprowadził taką analizę, czemu dał wyraz w uzasadnieniu skarżonej uchwały. W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o., polegający na niepoinformowaniu wyszczególnionych w skardze rodziców dzieci likwidowanej Publicznej Szkoły Podstawowej w R. tj. M. B. i A. S., należy uznać za niezasadny. Rada Gminy wykazała bowiem, iż gmina do dnia [...] lutego 2012 r. (tj. do dnia upływu, w roku kalendarzowym wyznaczonym w uchwale intencyjnej jako rok likwidacji, sześciomiesięcznego terminu o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o.) powiadomiła skutecznie wszystkich rodziców o likwidacji wskazanej jednostki oświatowej. Czynność zawiadomienia wynikająca z art. 59 ust. 1 u.s.o. nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną. Zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie tj. 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Przesądzające do uznania zachowania tego terminu zawiadomienia jest otrzymanie konkretnej informacji dotyczącej likwidacji szkoły przez rodzica (opiekuna prawnego) z podaniem jedynie z końcem którego roku szkolnego, bez obowiązku informowania o dalszych konsekwencjach i zmianach. W odniesieniu do tak rozumianego zawiadomienia, jego wymogi – w ocenie Sądu – zostały spełnione. A. S. wobec odmowy przyjęcia adresowanego do niego pisemnego zawiadomienia został powiadomiony telefonicznie przez pracownika Urzędu Gminy P. o zamiarze likwidacji szkoły, co zostało potwierdzone notatką urzędową, a skarżący tego nie kwestionuje. Natomiast M. B. została zawiadomiona pisemnie, a korespondencja, skierowana do niej w tym przedmiocie, została doręczona dorosłemu domownikowi (bratowej). W tym zakresie można przyjąć per analogiam (orzecznictwo sądowe w tych sprawach dopuszcza taką możliwość), że zawiadomienie zostało doręczone na podstawie art. 43 k.p.a. w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Jednocześnie Sąd zauważa, iż liczy się realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji, np. poprzez awizowanie listu, a nie to, czy dany adresat – organ lub osoba – faktycznie z tej możliwości skorzystał (por. Komentarz do art. 59 ustawy o systemie oświaty – Mariusz Pilich opubl. LEX). W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o. poprzez przyjęcie, że mieszkańcy Gminy, w tym rodzice (opiekunowie prawni) zostali powiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły na zebraniu wiejskim w dniu [...] stycznia 2012 r. jest formalnie zasadny, ale bez wpływu na wynik sprawy. Rada Gminy wykazała bowiem, że po powzięciu uchwały intencyjnej w dniu [...] lutego 2012 r. w ustawowo przewidzianym terminie zawiadomiła rodziców (opiekunów prawnych) o zamiarze likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w R.. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. w związku z § 6 Regulaminu Rady Gminy w P. stanowiącego załącznik nr 2 do Uchwały Rady Gminy w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w kontekście przedłożonych przez Radę Gminy dokumentów (w tym przede wszystkim protokołów sesji). W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjmowania, aby w odniesieniu do uchwał z dnia [...] lutego 2012 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r. wystąpiły uchybienia proceduralne w przygotowaniu i przeprowadzeniu sesji Rady Gminy na których zostały one podjęte. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.