VIII SA/Wa 6/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. B. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]z dnia [...]lipca 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda M. (dalej także: "Wojewoda", "organ odwoławczy") powołując art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DZ. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "kpa") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. DZ. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej "p.b"), po rozpatrzeniu odwołania A. B. i A. P. od decyzji Starosty G. Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty G. Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji dolnego źródła pomp ciepła typu solanka - woda dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości W. wydanej dla W.K. – orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji wszczętego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania, w przebiegu którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu [...] października 2011 r. Starosta G. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę instalacji dolnego źródła pompy ciepła typu solanka - woda dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. T. w W. dla W. K., decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2011 r. W dniu [...] października 2012 r. A. B. i A. P. stosownym wnioskiem złożonym w Starostwie Powiatowym w G. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę instalacji pompy ciepła typu solanka - woda dla W. K.. Jako podstawę prawną wznowienia autorzy wniosku wskazali przepisy art. 145 § 1 pkt. 6 kpa. Starosta G. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] odmówił uchylenia ww. własnej decyzji z dnia [...] października 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców Wojewoda M. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił w całości ww. decyzję Starosty G. z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia [...].10.2013 r. Starosta G. wezwał A. P. i A. B. do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku o wznowienie postępowania, poprzez wskazanie kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...].10.2013 r. wnioskodawcy oświadczyli, że wnoszą o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty G. z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4, 5 i 6 kpa Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] Starosta G. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie wskazanej przez wnioskodawców w piśmie z dnia [...].10.2013 r. Po rozpoznaniu zażalenia ww. na powyższe postanowienie, Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszym przebiegu postępowania Starosta G. wznowił postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2011 r. W rezultacie rozpoznania odwołania wnioskodawców od ww. decyzji, Wojewoda M. ww. decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty G. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji Wojewoda M. na wstępie zakreślił ramy prawne i przytoczył przepisy regulujące tok postępowania nadzwyczajnego w trybie wznowionego postępowania administracyjnego. W tym kontekście wywiódł, że podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętych przez organy rozstrzygnięć jest ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane (dalej jako "u.p.b"), czy też nie. Stroną stosownie do ww. przepisu są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Odnosząc powyższe regulacje do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Wojewoda M. stwierdził, że zarówno A. P., jak i A. B. nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie, gdyż nie są oni właścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wojewoda M. przywołując stosowne orzecznictwo sądowe podkreślił, że podziela stanowisko, wedle którego dany podmiot ma prawo wywodzić swój interes prawny jako strona postępowania, jeżeli oddziaływanie obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 u.p.b powoduje naruszenie konkretnych norm prawa materialnego, np. przepisów techniczno - budowlanych. Według organu tylko ograniczenia zagospodarowania nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia daje uprawnienie właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dot. pozwolenia na budowę. Natomiast sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też w postępowaniu nadzwyczajnym. Oceniając wpływ inwestycji określonej pozwoleniem na budowę wydanej dla W. K., organ przyjął, że ww. inwestycja nie będzie oddziaływać ujemnie na sąsiednie nieruchomości, w tym na nieruchomości będące własnością A. P. i A. B.. Organ wywiódł, że usytuowanie obiektu zamierzonego przez W. K. nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek stanowiących własność wnioskodawców, nie emituje niedopuszczalnych pól elektromagnetycznych, jak również nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie można uznać, że nieruchomości wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania planowanych przez W. K. obiektów w rozumieniu art. 3 pkt. 20 u.p.b. Ponadto zarówno A. P., jak i A. B. nie wskazali przepisu prawa materialnego, który powodowałby naruszenie bądź ograniczenie ich praw lub obowiązków, albo też miał jakikolwiek wpływ na sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Reasumując Wojewoda M. stwierdza, że wnioskodawcy nie spełniają przesłanek art. 28 ust. 2 u.p.b, a zatem nie przysługują im prawa strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dla W. K.. Konkludując, że A. P., jak i A. B. w toku postępowania wznowieniowego odmówiono przymiotu strony skutkiem tego jest umorzenie wszczętego w tym zakresie postępowania zgodnie z art. 105 kpa. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. A. P. i A. B. (dalej również jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2014 r. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2014 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie skarżący zawnioskowali o dołączenie niniejszej sprawy do sprawy ze skargi o sygn. VIII SA/Wa 853/14 i rozpoznanie obu spraw łącznie ponieważ pozostają one we wzajemnym związku jako dotyczące tego samego wniosku o wznowienie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 u.p.b poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że skarżący jako właściciele gruntów sąsiednich z działką objętą inwestycją nie są stroną postępowania, zaś inwestycja nie oddziałuje na graniczące z nią nieruchomości, 2/ zarzut braku opinii Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza jej nieważność od samego początku, 3/ naruszenie art. 29 ust. 2 pkt. 10 u.p.b przez uznanie, że budowa ujęć wód podziemnych nie wymaga pozwolenia na budowę, 4/ naruszenie przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 105, art. 138 & 1 pkt. 2 kpa polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i umorzeniu postępowania pomimo braku ku temu ustawowych przesłanek, 5/ naruszenie art. .5 ust. 1, art. 9 u.p.b oraz przepisów art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, 6/ naruszenie konstytucyjnych praw własności tj. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wyeksponowali, że inwestor W. K. realizując inwestycję wykroczył poza obszar swojej działki, co powoduje, że na wąskiej działce nastąpiło skumulowanie tej inwestycji z uciążliwym zakładem produkcyjnym i powinno być oceniane łącznie a nie wybiórczo. Ponadto podkreślili, że na żadnym etapie rozstrzygania o pozwoleniu na budowę nie uczestniczyli, dlatego trudno im odnieść się do zapewnień organów, że przeprowadzone postępowanie w przedmiocie zezwolenia na budowę zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Wywiedli, że organy nie wykazały należytej dbałości o dokładne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy a do tego skłania ich fakt, że w związku z robotami wykonanymi przez W. K. następują uszkodzenia w ich budynkach w postaci pęknięć w fundamentach. Poddają w wątpliwość poprawność przeprowadzenia i uzyskania przez organy opinii i dokumentacji związanej z instalacjami geotermii, w szczególności czy wykonane projekty odpowiadają stosownym wymogom. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny według tak ustalonych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie tylko z powodów podniesionych w skardze. Za trafny należy uznać pogląd, iż podanie o wznowienie postępowania podlega wstępnemu badaniu w zakresie spełnienia wymogów formalnych, o których mowa w art. 63 k.p.a., czy zostało wniesione przez osobę będąca stroną w sprawie (art. 61 § 1 k.p.a.), jak również czy piszący powołuje się na przesłankę (przesłanki) wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Dokonywana w tej mierze ocena winna czynić zadość wyrażonym w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadom, w tym wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Na wstępie należy podkreślić, że kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało w trybie postępowania wznowieniowego, uregulowanego w art. 145 - 152 k.p.a. Przywołane przepisy wyznaczają zamknięty katalog przesłanek, na podstawie których strona może żądać wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją. Takie ukształtowanie instytucji wznowienia postępowania związane jest z jej szczególnym, nadzwyczajnych charakterem. Wznowienie postępowania jest bowiem odstępstwem od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., która chroni stosunki prawne ustalone na podstawie ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawa - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Jak już powyższej wskazano, postępowanie wznowieniowe jest szczególnym trybem procedowania i może zostać skutecznie zainicjowane wyłącznie na podstawie ściśle określonych w ustawie przesłanek. Przepis art. 149 § 3 k.p.a. przewiduje, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Czynności organu zostały na wstępnym etapie postępowania ściśle ograniczone i sprowadzają się tylko i wyłącznie do zbadania zachowania terminu oraz dopuszczalności wniesionego podania o wznowienie a nie jego zasadności. Wyłącznie zatem stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania będzie upoważniało organ do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Kluczowym więc na tym etapie postępowania będzie wyjaśnienie kiedy rzeczona niedopuszczalność może nastąpić. W zależności od okoliczności danej sprawy niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego może mieć charakter podmiotowy bądź przedmiotowy. Do pierwszej kategorii należy więc zaliczyć takie sytuacje, z których w sposób oczywisty wynika, że z żądaniem występuje podmiot nie będący stroną w sprawie. Natomiast niedopuszczalność przedmiotowa powstaje wówczas, gdy żądaniem wznowienia objęte jest postępowanie niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej, czy też gdy strona nie wskazuje ustawowych podstaw wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1835/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 739/13). Odnosząc powyższe do treści zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że w uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda M. podniósł, że A. P. i A. B. nie spełniają przesłanek art. 28 ust. 2 u.p.b i nie przysługują im prawa strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji winien był odmówić wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzja z uwagi na niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych. Ponieważ skarżący nie spełniają warunków uznania ich za strony postępowania, postepowanie jako bezprzedmiotowe organ odwoławczy umorzył. Analizując przebieg kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania, Sąd stwierdził, że wniosek skarżących z dnia [...].10.2012 r. z żądaniem wznowienia postępowania w przebiegu czynności organów był uzupełniany przez skarżących w zakresie określenia podstaw wznowienia. W piśmie z dnia [...].10.2013 r. skarżący wskazali, że wnoszą o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty G. z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 134 & 1 pkt. 4, 5 i 6 kpa. W rozpoznawanej sprawie organy przedmiotem swoich ustaleń i rozważań uczyniły jedynie przesłanki określone w pkt. 5 i 6 art. 145 kpa. Natomiast okoliczności związane z oceną zachowania terminu do żądania wznowienia określone w pkt. 4 art. 145 kpa były przedmiotem ustaleń organów w odrębnym postępowaniu, które zostało poddane kontroli sądowej w sprawie sygn. VIII SA/Wa 853/14. W sprawie tej wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 853/14 z dnia 5 lutego 2015 r. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę wziął pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone ww. wyroku WSA w Warszawie i zgadza się z nimi. W szczególności jako wadliwe należy uznać, aby organy wydawały w sprawie wniosku skarżących o wznowienie postępowania odrębne rozstrzygnięcia w stosunku do każdej ze wskazanych przez skarżących podstaw złożonego w tym przedmiocie wniosku. W rozpoznawanej sprawie, jak już nadmieniono, organ stwierdził niedopuszczalność postępowania z przyczyn podmiotowych brak legitymacji strony. Natomiast w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 853/14 odmowę wznowienia postępowania uzasadniono nie dochowaniem terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Posiadanie przez skarżących przymiotu strony nie zostało zakwestionowane, co może sugerować, że organ odwoławczy co do posiadania przez skarżących przymiotu strony nie miał wątpliwości. Sąd zgadza się i przyjmuje jako mające również zastosowanie w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie, że istnienie w obrocie prawnym rozstrzygnięć o rozbieżnej ocenie co do okoliczności posiadania przymiotu strony przez wnoszących o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą samą decyzją i sformułowanego w tym samym wniosku, jedynie z odmiennych przesłanek wznowieniowych pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pozostawania organów na straży praworządności (art. 7 kpa) oraz zasadą zaufania (art. 8 kpa). W tych okolicznościach należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 & 1, art. 107 § 3 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozważań organów podlegały bowiem jednie przesłanki dotyczące oceny posiadania przez skarżących przymiotu strony, bez uwzględnienia, że w odrębnym postępowaniu wynikłym z tego samego wniosku skarżących, organy nie zakwestionowały przesłanek podmiotowych skarżących, a stwierdziły, że nie dochowali oni terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe rozważania i rozpoznając sprawę zająć jednoznaczne i wewnętrznie spójne stanowisko co do będącego przedmiotem rozpoznania poddanego ocenie organów wniosku o wznowienie postępowania skarżących z dnia [...] października 2012 r., a uzupełnionego pismem z dnia [...] października 2013 r. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie z punktu 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.