VIII SA/Wa 60/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") postanowieniem z [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 119 § 1, art. 121 i art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. dalej: "u.p.e.a.") utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji" lub "[...] WINB") z [...] lipca 2018 r. Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. [...]WINB nałożył na Spółkę jako następcę prawnego J. i W. J. jednorazową grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2007 r., nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] T. [...] - [...] w km 69+540 (prawa strona) na działkę o nr [...] położoną w miejscowości W. wraz z przepustem z rur PCV długości 6,2 m zlokalizowanym pod zjazdem, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej leżącej w pasie drogowym, wezwał Spółkę do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia, wezwał do uiszczenia kwoty [...] zł tytułem opłaty za wydanie postanowienia, wraz z informacją, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z [...] listopada 2017 r. wystawionym przez [...]WINB w terminie 45 dni od daty otrzymania postanowienia, informując, iż w przypadku jego niewykonania będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Na ww. rozstrzygnięcie Spółka wniosła zażalenie, w którym wnosząc o uchylenie postanowienia w całości, postawiła zarzut naruszenia art. 119 u.p.e.a. poprzez nałożenie na nią obowiązku, w sytuacji gdy Spółka powstała w 2010 r. i nie jest następcą prawnym adresatów decyzji z [...] sierpnia 2007r. Powyższa decyzja nie dotyczy zatem skarżącej. GINB, powołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił na wstępie dotychczasowy przebieg postępowania. Podniósł, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. PINB nakazał J. i W. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] T. [...] – [...] w km 69+540 (prawa strona) na działkę o nr [...] położoną w miejscowości W. wraz z przepustem z rur PCV długości 6,2 m zlokalizowanym pod zjazdem, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej leżącej w pasie drogowym. Obowiązek wynikający z decyzji z [...] sierpnia 2007 r. dotychczas nie został wykonany. W związku z powyższym, [...] marca 2017 r. [...]WINB wystawił Spółce upomnienie wzywające do wykonania tego obowiązku. Jak wynikało bowiem z rejestru gruntów, obecnie Spółka, której W. J. i J. J. są wspólnikami, jest właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. K. [...] w W. Natomiast [...] listopada 2017 r. [...] WINB wystawił tytuł wykonawczy (nr [...]), doręczony Spółce [...] listopada 2017 r. W tych okolicznościach organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. o nałożeniu na Spółkę grzywny w kwocie [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ odwoławczy wskazał następnie na znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy art. 119 § 1, art. 121, art. 122 § 1, § 2 u.p.e.a., w świetle których m.in. wywiódł, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi swobodę ustalania wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu do zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania takiej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Wskazał przy tym, że zobowiązany może uwolnić się od zapłacenia grzywny poprzez wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Powołując się następnie na pogląd prawny zawarty w wyroku WSA Łodzi z 8 lipca 2016r., sygn. akt II SA/Łd 367/16 dodał, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest karą, a dolegliwością, która ma skłonić zobowiązanego do spełnienia swojego obowiązku. Sam fakt nałożenia tej grzywny nie oznacza wszakże, że zamiarem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której zobowiązany ją zapłaci. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku dotyczy to nałożonych na dłużnika obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez zobowiązanego. Spełnienie tego obowiązku powoduje jednak bezprzedmiotowość uiszczania tej grzywny, co odnajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 u.p.e.a. Odnosząc zaś te podglądy do stanu faktycznego sprawy GINB uznał, że organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącą środek egzekucyjny, gdyż zasadność jego nałożenia wynikała zarówno z powodu możliwości wystąpienia niebezpieczeństwa braku wykonania nałożonego obowiązku oraz z uwagi na zasadę skuteczności oraz celowości postępowania egzekucyjnego (art. 3 oraz art. 7 § 2 u.p.e.a.), a także ze względu na zachowanie samej skarżącej. Dodał, że obowiązek jest wymagalny od 11 lat, stąd i wysokość grzywny wymienionej w treści art. 121 § 2 u.p.e.a. jest adekwatna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, Spółka wskazując na błąd co do osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku oraz brak decyzji rozbiórkowej skierowanej do Spółki wskazała na brak obowiązku po stronie Spółki, która nie jest adresatem decyzji PINB w B. z [...] sierpnia 2007r. Dodała, że Spółka powstała dopiero w 2010r. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 119 u.p.e.a., gdyż Spółka nie jest zobowiązaną do spełnienia obowiązku do rozbiórki przedmiotowego zjazdu, skoro nie budowała go, więcej nie istniała w roku 2007, a zjazd istnieje od lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, wg mapy od roku 1997. W skardze Spółka wniosła także o zwrócenie się do [...]WINB o nadesłanie akt sprawy dotyczącej zarzutów skarżącej z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie nieistnienia obowiązku i braku istnienia decyzji rozbiórkowej dotyczącej Spółki, a w razie ich nie rozpatrzenia na dzień rozprawy o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy zarzutów. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kompetencji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność zastosowania wobec [...] Sp. z o.o. w W. środka egzekucyjnego w postaci jednorazowej grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] T. [...] - [...] w km 69+540 (prawa strona) na działkę o nr [...] położoną w miejscowości W. wraz z przepustem z rur PCV długości 6,2 m zlokalizowanym pod zjazdem, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, leżącej w pasie drogowym. Zdaniem Spółki nałożenie ww. grzywny w celu przymuszenia jest wadliwe z uwagi na to, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie jest adresowana do Spółki, która powstała w 2010 r., brak jest decyzji rozbiórkowej kierowanej do Spółki, ponadto zjazd powstał w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, co jak w ocenie Sądu należy rozumieć wskazuje na wadliwość decyzji rozbiórkowej. W ocenie orzekających w sprawie organów nałożenie na Spółkę grzywny w celu przymuszenia jest prawidłowe, z uwagi na to, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie został dotychczas wykonany, a jak wynika z rejestru gruntów obecnie Spółka jest właścicielem działki nr [...] położonej w W. Jak z powyższego wynika bezsporne w sprawie pozostaje, że decyzja PINB w B. z [...] sierpnia 2007r. została wydana wobec J. i W. J. i nakazuje ww. osobom rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] T. [...] - [...] w km 69+540 (prawa strona) na działkę o nr [...] położoną w miejscowości W. wraz z przepustem z rur PCV długości 6,2 m zlokalizowanym pod zjazdem, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej leżącej w pasie drogowym. Poza sporem pozostaje też, że decyzja ta jest ostateczna, znajduje się w obiegu prawnym i podlega wykonaniu oraz, że w dacie orzekania przez organy o ww. środku egzekucyjnym nie była wykonana. Zauważyć zatem należy, iż zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Jednym ze środków egzekucyjnych w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Z art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika, iż egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego prześle upomnienie z wezwaniem do wykonania obowiązku i zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosownie do treści art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Natomiast art. 121 § 2 u.p.e.a. stanowi, że z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Według art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Jak wynika z akt egzekucyjnych i jak już była o tym mowa, decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. nakazuje J. i W. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej na działkę nr ewid. [...] w miejscowości W. Z wypisu z ewidencji gruntów, aktualnego na datę [...] marca 2017 r. wynika, iż właścicielem działki nr [...] położonej w W. jest [...] Sp. z o.o. w W. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zgodnie z art. 28a u.p.e.a. niewykonany przez J. i W. J. obowiązek wykonania rozbiórki, o której mowa w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. przeszedł wraz z nabyciem prawa własności na Spółkę. Tym samym podnoszone przez Spółkę argumenty o braku decyzji rozbiórkowej wydanej wobec Spółki i braku zobowiązania Spółki do wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie zasługują na uwzględnienie. Jednocześnie prawidłowe było skierowanie do Spółki upomnienia z dnia [...] marca 2017 r. (doręczonego w dniu [...] marca 2017 r.), a następnie wystawienie w dniu [...] listopada 2017 r. tytułu wykonawczego (doręczonego w dniu [...] listopada 2017 r.). W konsekwencji zaś nałożenie grzywny w celu przymuszenia, której wysokość jest zgodna z art. 121 § 2 w zw. z art. 121 § 1 i § 4 u.p.e.a. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie na przyczyny wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, które w ocenie Sądu zasługują na uwzględnienie. Niewykonany dotychczas obowiązek wynika bowiem z decyzji z 2007 r., a J. J. i W. J., jak wynika z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego są wspólnikami [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., do których w 2007 r. została skierowana decyzja będąca podstawą powstania egzekwowanego w niniejszym postępowaniu obowiązku. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, iż stosowany środek egzekucyjny powinien być skuteczny. Jak trafnie dostrzega organ odwoławczy nałożenie grzywny nie oznacza, że zamiarem organu jest doprowadzenie do jej zapłacenia. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania obowiązku. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Skarżąca podnosi także argumenty podważające zasadność nałożonego na nią obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] sierpnia 2007r., wskazując na wadliwość tej decyzji. Tymczasem w postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na stronę obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Innymi słowy, w ramach postępowania egzekucyjnego organ nie ma możliwości dokonania analizy prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji podlegającej wykonaniu. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.p.e.a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak stwierdził NSA w wyroku z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2461/16, w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (części obiektu budowlanego), organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek. Zasadą jest bowiem, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. W świetle powyższego, argumentacja skargi podważająca prawidłowość wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nie może zostać uwzględniona w ramach postępowania egzekucyjnego. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja PINB z [...] sierpnia 2007 r., dopóty organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia przepisów prawa, które uzasadniłoby uwzględnienie skargi. Odnosząc się do wniosku Spółki o zwrócenie się do [...]WINB o nadesłanie akt sprawy dotyczącej zarzutów skarżącej z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie nieistnienia obowiązku i braku istnienia decyzji rozbiórkowej dotyczącej Spółki, a w razie ich nie rozpatrzenia na dzień rozprawy o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy zarzutów wskazać należy, iż w aktach egzekucyjnych znajduje się pismo Spółki z dnia [...] lipca 2018 r., zawierające zarzuty nieistnienia obowiązku i braku istnienia decyzji rozbiórkowej oraz postanowienie [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r. uznające powyższe zarzuty za bezzasadne. Tym samym powyższe wnioski należało uznać za bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.