VIII SA/Wa 600/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2025r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 600/25 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 27 czerwca 2025 roku M.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego( dalej MWINB) działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2024 roku, poz. 572 dalej jako k.p.a.) i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2024 roku, poz. 725 ze zm. dalej jako prawo budowalne lub p.b.) po rozpoznaniu zażalenia J. K. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w P. z dnia 6 maja 2025 roku, znak: [...] – stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu 11.12.2024r. do PINB w P. wpłynęło pismo W. K. o przeprowadzenie kontroli w sprawie legalności ogrodzenia pomiędzy działką nr ew. [...] a działką nr ew. [...] zlokalizowanymi w miejscowości K., gm. P.. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego pismem z dnia 06.05.2025r. zawiadamiającym o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w w/w sprawie PINB w P. udzielił odpowiedzi na w/w wystąpienie. Zażalenie na powyższe pismo złożyła J. K.. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy stronie zażalenie, do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia. Zatem rozpatrzenie sprawy w trybie zażaleniowym/odwoławczym - tj. zgodnie z żądaniem skarżącej zawartym w piśmie z dnia 16.01.2025r. - mogłoby nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia/decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu zażalenia/odwołania na to postanowienie/decyzję przez uprawniony do tego podmiot. Postępowanie zażaleniowe "sensu stricto" tj. postępowanie przed organem wyższej instancji, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ nadzorczy jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w administracyjnym toku instancji. Odwołanie (zażalenie) gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, iż niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na czynność organu administracji publicznej, która nie jest postanowieniem administracyjnym w rozumieniu art. 124 k.p.a. Zdaniem MWINB w/w sytuacja miała miejsce w przedmiotowym przypadku. Art. 124 k.p.a. określa treść postanowienia, czyli jego elementy składowe. Stosownie do § 1 omawianego artykułu "Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym". Zgodnie zaś z § 2 w/w przepisu "Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie". Wymienione wyżej elementy treści postanowienia są elementami obligatoryjnymi. W ocenie MWINB pismo organu powiatowego z dnia 06.05.2025r. nie stanowi aktu administracyjnego. Nie spełnia ono bowiem wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie, określonych w art. 124 k.p.a. to znaczy poza oznaczeniem organu wydającego, daty wydania, oznaczenia adresata i podpisu, nie zawiera wskazania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o przysługującym prawie zaskarżenia. Tut. organ wskazuje, że rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe postanowienia. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Brak rozstrzygnięcia treści "decyzji" lub "postanowienia" pozbawia dane pismo charakteru decyzji (postanowienia). Bez osnowy nie ma decyzji (postanowienia) (wyrok NSA z dnia 22.11.2001r., II SA 924/01). Pismo to należy potraktować jako czynność informacyjną organu administracji publicznej, który może działać i w takiej formie. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że pismo organu powiatowego z dnia 06.05.2025r. nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie. Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej - nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Należy nadto zauważyć, iż skarżąca w swoim wystąpieniu z dnia 11.12.2024r. wnosiła o przeprowadzenie przez organ powiatowy kontroli na przedmiotowej działce. W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie ż art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego postępowania legalizacyjne i naprawcze określone w w/w ustawie wszczyna się z urzędu. W myśl wyroku NSA z dnia 21.02.2024r., sygn. akt II OSK 1314/21: "Zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5b wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi Iex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem. W sytuacji gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania".przysługuje od decyzji lub postanowienia. Odwołanie lub zażalenie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja lub postanowienie nie weszło do obrotu prawnego albo w Świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego, zażalenie na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 06.05.2025r., należy uznać za niedopuszczalne. W związku z niedopuszczalnością złożonego zażalenia organ II instancji nie może ustosunkować się do merytorycznych argumentów i żądań skarżącej zawartych w zażaleniu. Skargę na postanowienie nr [...] z dnia 27 czerwca 2025 roku wniosła J. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała: naruszenie art. 61a ust. 1 k.p.a. przez pominięcie formy postanowienia i niezasadne zastosowanie formy zawiadomienia mimo zawartego stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na obecnym etapie nie widzi podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do przedmiotowej inwestycji", co powoduje iż pozbawiony zostałem możliwości odwołania a tym samym obrony moich uzasadnionych praw; naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. przez nie powołanie podstawy prawnej stanowiącej o wydaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i na tym zakończenie sprawy, co stanowi że nie został rozpatrzony wniosek z dnia 11.12.2024r. i pomimo przeprowadzonej kontroli nie zostały dokonane wszystkie konieczne i niezbędne czynności ustalające stan faktyczny a w konsekwencji nie została dokonana kwalifikacja całości konstrukcji objętej zarzutami we wniosku oraz funkcji jaką pełnią jej poszczególne elementy; odstąpienie od oceny pod względem legalności wykonanej konstrukcji pod ogrodzeniem opisanej we wniosku z dnia 11.12.2()24r. oraz pismach z dnia 15.01.2024r. i 10.04.2025r. i częściowych ustaleń na gruncie, gdyż powołane zostały zapisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zupełnie nie czynią temu zadość i w rzeczywistości zostały jedynie przytoczone bez koniecznego odniesienia do okoliczności taktycznych; naruszenie art. 75 §1. art. 77 §1, art. 80 i art. 223 §1 k.p.a. poprzez pominięcie przedłożonych dowodów i brak odniesienia się do stawianych zarzutów, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i nierozpoznanie sprawy należącej do właściwości organu: - wnosiła o uchylenie zaskarżonego zawiadomienia stanowiącego faktycznie postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania w całości. Zawiadomieniem z dnia 06.05.2025r. w sprawie [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził zakończenie postępowania wyjaśniającego w następstwie mojego wniosku z dnia 11.12.2024r. Uznał po przeprowadzeniu kontroli na gruncie, że wykonane ogrodzenie o długości 41,10m zastąpiło stare ogrodzenie i mieści się w granicach działki inwestora. Ogrodzenie wykonano z pełnych płyt betonowych prefabrykowanych, mocowanych na typowych słupach betonowych osadzonych w wylanym betonie stabilizującym słupy i ogrodzenie. Pod ogrodzeniem stwierdzono usypaną warstwę piasku z cementem. Wysokość ogrodzenia mierzona zarówno od strony działki nr ewid. [...], jak i od strony działki nr ewid. [...] nie przekracza wysokości 2,20m. Stwierdzono, że skoro budowa spornego ogrodzenie nie narusza warunków technicznych oraz nie wymaga w tym przypadku pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawa nie podlega rozpoznaniu przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego też według Organu nie zachodzą podstawy prawne do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do przedmiotowej inwestycji. Zupełnie nie zgadzam się z tak rozpatrzonym moim wnioskiem z dnia 11.12,2024r. gdyż przede wszystkim została niezasadnie zastosowana forma zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, przez co został naruszony art. 6la ust. 1 k.p.a. przewidujący w takim przypadku formę postanowienia. Organ zawiadomił wszystkie osoby będące stronami w sprawie, wyznaczył i przeprowadził kontrolę, w trakcie których wykonano pomiary, zdjęcia i sporządzono protokół. Zatem Organ niejako wszczął i prowadzi postępowanie administracyjne a skoro podjął czynności, zbadał górną część ogrodzenia nie może pozostawić konstrukcji pod ogrodzeniem bez rozpatrzenia i musi wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Ponadto jak stanowi art. 61§1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym wniosek z dnia ll.l2.2024r, powodował wszczęcie postępowania a podjęte czynności stanowiły następstwo tego wniosku. Zresztą w zawiadomieniu zawarte zostało stwierdzenie, że nie ma podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do przedmiotowej inwestycji. Kierując się powyższą intencją powinien być zastosowany art. 61a ust. 1 k.p.a. i wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji pozbawiony zostałem możliwości odwoławczych a tym samym obrony moich uzasadnionych praw. Ponadto nie została powołana podstawa prawna do przyjętej formy zawiadomienia tym bardziej, że zawarty został zapis, że zawiadomienie kończy czynności administracyjne PINB w przedmiotowej sprawie na obecnym etapie inwestycji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zachodzą okoliczności faktyczne niepozwalające na zakończenie sprawy, gdyż Organ nie odniósł się do całości zarzutów, nie dokonał w ogóle kwalifikacji konstrukcji pod ogrodzeniem i nie ustalił jaką funkcję pełnią jej poszczególne elementy, co stanowi istotę sprawy. Wniosek z dnia 11.12.2024r. w ujęciu przedmiotowym został jasno sprecyzowany a zasada legalności obligowała o poddanie kontroli całego obiektu powstałego na działce nr ewid. [...] a w szczególności betonowego muru fundamentowego pod ogrodzeniem, który w mojej ocenie jest konstrukcją oporową. Czyli nie zostały przeprowadzone wszystkie konieczne i niezbędne ustalenia w odniesieniu do stanu faktycznego będące we właściwości Organu. Ustawa prawo budowlane, konstrukcje oporowe zalicza do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3. Wykonywanie obiektu w postaci konstrukcji oporowej nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 i 2 p.b.), a zatem ma do nich zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 21 listopada 2006 r., II OSK 1371/05). Zgodnie z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2008 r. II SA/Kr 704/08 "Celem muru oporowego jest zabezpieczanie danego terenu przed oddziaływaniem mas ziemnych lub wodnych z innego terenu. (...) Samo oznaczenie przez inwestora danej budowli jako ogrodzenia bądź muru oporowego nie może mieć decydującego znaczenia. Istotą jest bowiem ustalenie, jaką funkcję ma pełnić taka budowla". Konstrukcja, która znajduje się pod betonowymi płytami ogrodzenia to odrębne zamierzenie związane z chęcią zatrzymania mas wodnych z działki nr ewid. [...], tworzące różnego rodzaju konstrukcje oporowe. Połączenie budowy konstrukcji oporowej z ogrodzeniem działki i wykonania jej bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie jest zgodne z ustawą Prawo budowlane, tym samym powinno dojść również do sprawdzenia zgodności inwestycji z decyzją Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 03.03.2023r. nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy dla D. K. w zakresie działki nr [...]. Tym samym nie ma znaczenia, że cala budowla jest w pobliżu granicy działki i Inwestor traktuje ją wyłącznie jako ogrodzenie. Zgodnie z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lipca 2021r. II SA/Sz 280/21 ..Niewątpliwie "ogrodzenie" powinno stanowić urządzenie mające na celu ochronę obiektu budowlanego przed dostępem np. osób trzecich czy zwierząt. Z tego punktu widzenia wymagania takiego urządzenia spełnia zarówno plot składający się z elementów drewnianych czy -metalowych jak i mur. Ponieważ jednak z oczywistych względów mur może pełnić także inne role (np. muru oporowego), zatem celem stwierdzenia czy stanowi on "ogrodzenie" istotne jest ustalenie jaka jest rzeczywista funkcja takiego muru (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 156/16). Organ w ogóle nie zajął się kwalifikacją poszczególnych elementów ..fundamentu" i ustaleniem dlaczego niemal w każdym miejscu pod płytami betonowymi ogrodzenia są to elementy o różnej charakterystyce (od bocznych płyt ( umieszczonych wzdłuż ogrodzenia w miejscu gdzie jest odprowadzana woda z rynny budynku mieszkalnego (zdjęcia 1-2 z materiału dowodowego dostarczonego w piśmie z dnia 10.0-f.2025rJ, poprzez wystające ponad poziom gruntu gotowe podmurówki pod ogrodzeniem za domem mieszkalnym (zdjęcia 3-5 z dnia 10.04.2025), następnie wystające ponad poziom gruntu głęboki solidny fundament na ponad 40 cm (zdjęcie nr 1 z wniosku z dnia 11.12.2024r. i zdjęcie 6 z pisma z dnia lO.O4.2O25r.) między czterema słupkami w części środkowej pomiędzy budynkami na działce [...]. gotowych podmurówek przy budynku gospodarczym, aż do zwykłej mieszanki piachu, gliny za budynkiem gospodarczym w kierunku północnym (zdjęcia [...] z dnia 10.04.2025), w miejscu gdzie inwestor po stronie działki [...] pozostawił jednolity mur po starym ogrodzeniu, zalewając betonem powstało szczelinę z nowym ogrodzeniem, przelewającym się pod betonowymi przęsłami, widocznym na załączonych zdjęciach nr [...]-[...] z dnia 10.04.2025). stwierdzając jedynie, że pod ogrodzeniem usypano warstwę piasku z cementem, nie odnosząc się do pozostałych jego elementów. Organ przede wszystkim nie ustalił cech betonowego muru fundamentowego w pasie pomiędzy budynkami na działce [...], pomiędzy czterema słupkami i funkcji jaką pełni, na jaką głębokość został zalany, gdzie w mojej ocenie w szczególności doszło do realizacji konstrukcji oporowej, tj. muru oporowego oraz posadowionej nad nim konstrukcji ogrodzenia. Podobnie z wykorzystaniem murku po starym ogrodzeniu zespolonym bocznie z nowym ogrodzeniem (zdjęcie nr [...] w załączeniu), gdzie w dodatku podniesiono teren tworząc jakby skarpę. Dlatego też w tym miejscu na działce [...] nadsypywano nam ziemię. W związku z ukształtowaniem terenu murek pod starym ogrodzeniem od lat zatrzymywał wodę, dlatego też przy obecnych pracach w tej części nie ma ani betonowego fundamentu pod ogrodzeniem, gotowych podmurówek, a jedynie mieszanka piachu, gliny i przelewający się beton, co dość jasno wskazuje na intencje wykonawcy. Po stronie działki [...] teren w tym miejscu zrównano ze starym murem fundamentowym (załączone zdjęcie nr [...]) nanosząc w tym miejscu nowe punkty geodezyjne podwyższające teren. Betonowe murki fundamentowe wzniesione zostały na granicy poziomów gruntu a charakter użytych materiałów zapewniających nieprzepuszczalność również stanowi o intencjach inwestora. Opisana sytuacja i dostarczony materiał dowodowy przeczą ustaleniom kontroli, że pod ogrodzeniem stwierdzono tylko usypaną warstwę piasku z cementem. Trudno również zgodzić się ze stwierdzeniem Organu, że wykonane ogrodzenie zastąpiło stare ogrodzenie skoro zostało wzniesione w zupełnie innym miejscu i w miejscach gdzie wcześniej ogrodzenia w ogóle nie było (zdjęcia nr [...]). W związku z powyższym uznać należy, że ustalenia Organu były niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie albowiem Organ nie odniósł się szczegółowo do zarzutów i dowodów w złożonych w sprawie wnioskach i piśmie, nie dokonał wszechstronnej analizy zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nie odniósł się do wykazanych okoliczności faktycznych należących do jego właściwości. Podkreślić należy, że zarzut dotyczy głównie konstrukcji oporowej pod ogrodzeniem. Organ w ogóle nie rozważył przeprowadzenia dowodu z odsłonięcia spornego fundamentu celem choćby ustalenia na jaką głębokość został wylany. W tym miejscu trzeba przywołać stwierdzenie sąsiada podczas oględzin, że fundament ma na całej długości około 30 cm a czemu przeczy choćby zdjęcie nr [...] z wniosku z dnia 11.12.2024. na którym widać ze betonowy mur fundamentowy ma głębokość co najmniej 40 centymetrów. Pomimo oczywistych sprzeczności Organ nie ustalił stanu faktycznego. Tym samy rozstrzygnięto w oparciu o niepełny materiał dowodowy i nieprawidłową, godzącą w zasadę prawdy obiektywnej jego ocenę. Zakwalifikowanie przez Organ spornego obiektu wyłącznie jako ogrodzenia, pomimo cech jego elementów wskazujących na to, że stanowią one w części konstrukcję oporową jest błędne. Z art. 77 §1 k.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Tym samym organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału. Organ nie może twierdzić, iż jakaś okoliczność została udowodniona i sprawa nie podlega rozpatrzeniu przez Organ, skoro w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy są dowody, które zaprzeczają tej okoliczności. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem PINB w P., że pod ogrodzeniem usypano warstwę piasku z cementem skoro przeczy temu znający się w aktach sprawy materiał dowodowy, z którego wynika, że pod ogrodzeniem mamy również ciąg innych konstrukcji, o których Organ nie wspomina. Taki stan rzeczy wskazuje na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności. Organ rozpatrując sprawę musi zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicielek sąsiedniej nieruchomości, kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Budowa konstrukcji oporowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, powinna być uznana za legalną tylko gdy istnieją ku temu bezsporne okoliczności, a konstrukcja nie narusza przepisów, zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego ich przeznaczenia (por. uzasadnienie Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r. lI SA/Kr 1465/19). Pozostawienie konstrukcji oporowych w bezpośrednim sąsiedztwie budynków to ich stopniowe niszczenie więc nie mogę zgodzić się z treścią zawiadomienia, które w ogóle nie uwzględnia moich interesów. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, o czym strona skarżąca została zawiadomiona, ale nie zajęła w tym względzie stanowiska. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W wyniku tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ono prawu, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i wyeliminowania kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, iż pismo z dnia 6 maja 2025 roku -zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego -skierowane do skarżącej nie jest postanowieniem na które służy zażalenie. Wyżej powołane pismo jest dokumentem urzędowym nieposiadającym charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej – nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Skarżąca wniosła zażalenie na przedmiotowe zawiadomienie organu powiatowego. Sąd administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. zażalenie służy jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Jak wynika z art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 339/20, CBOSA). Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii postanowienia następuje tylko wówczas, gdy postanowienie takie nie rozstrzyga w żadnym zakresie o istocie sprawy (nie załatwia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania), a zatem nie określa praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. Postanowienia rozstrzygają jednakże o prawach i obowiązkach procesowych stron i innych uczestników postępowania i w tym sensie różnią się od decyzji administracyjnych, które rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części. Jak podkreśla się w judykaturze, zażalenie, jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia, które są wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest natomiast zażalenie od czynności organu administracji, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 514/19, CBOSA). Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, na które kodeks przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (art. 134 k.p.a.). Należy zauważyć, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem formalnym tak więc naruszenia przepisów art. 7, art. 66 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 29 i art. 48 – 51 prawa budowlanego poprzez nieprzeprowadzenie oceny legalności i zgodności z przepisami prawa budowlanego fundamentu i konstrukcji oporowych pod ogrodzeniem nie mógł stanowić podstawy do eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Należy zauważyć, iż organ przeprowadzał swoje czynności na skutek zawiadomienia skarżącej – wniosek o przeprowadzenie kontroli z dnia 11 grudnia 2024 roku. Organ stanął na stanowisku, że zgodnie z art. 53a ust.1 prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne i naprawcze określone w ustawie wszczyna się tylko z urzędu. Należy zgodzić się z organem, że wykładnia przepisu art. 53a p.b. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b p.b. są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności. Uzasadniając to stanowisko podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne. Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu. W sytuacji gdy organ uznał, że ustalenia faktyczne nie dawały podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, to przekazał informacje osobie, która złożyła wniosek o przeprowadzenie kontroli. Z tego też względu nie mogło dojść do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania ponieważ organ uznał, że nie zachodzą uzasadnione podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. i art. 53 a ust.1 ustawy prawo budowlane orzeczono jak na wstępie.