VIII SA/Wa 605/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O., Stowarzyszenia [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 605/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku, nr [...] Główny Geodeta Kraju biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. B. pełnomocnika zarządu Spółki dla [...] w O. oraz S. G. – Prezesa Stowarzyszenia ,,[...]’’ o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] czerwca 2008 roku, nr [...] orzekającą o odmowie uchylenia decyzji Głównego Geodety Kraju z [...] listopada 2007 roku, nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2005 roku, nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...] – utrzymał w mocy decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2008 roku, nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku, nr [...]Główny Geodeta Kraju odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2007 roku, nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2005 roku, nr [...] utrzymującej w mocy Starosty K. z dnia [...] maja 2004 roku. Decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2008 roku została wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2007 roku, nr [...], wznowionego na wniosek J. B. – pełnomocnika zarządu Spółki dla [...] w O. oraz S. G. – prezesa Stowarzyszenia ,, [...]’’, które zostało dopuszczone do udziału w sprawie. Zarząd Spółki dla [...] w O. oraz Stowarzyszenie ,, [...]’’ wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy strony podtrzymywały swój wniosek o uchylenie decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2007 roku, nr [...] ,, mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu, jak również wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2007 roku’’. Strona występując z wnioskiem o wznowienie postępowania, jako przesłankę tego wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – syg. akt VIII SA/Wa 297/07. Wyrokiem tym uchylono zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2005 roku, nr [...] powołujące organy Spółki dla [...]. W ocenie organu w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Główny Geodeta Kraju rozstrzygając w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2005 roku nie działał w oparciu o zarządzenie Wójta Gminy O. z [...] marca 2005 roku, nr [...] oraz wyżej powołane zarządzenie Wójta nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strony wskazały również jako przesłankę uchylenia decyzji Głównego Geodety Kraju art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie organu również i ta przesłanka nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2007 roku oddalający kasację od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – Wydział Zamiejscowy w Radomiu z dnia 6 czerwca 2007 roku, syg. akt VIII SA/Wa 297/07 nie istniał w dniu wydania przez Głównego Geodetę Kraju decyzji z dnia [...] listopada 2007 roku, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego był znany organowi. W związku z powyższym w ocenie organu nie zachodzą podstawy wznowieniowe i co za tym idzie prawidłowo odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Spółka dla [...] w O. oraz Stowarzyszenie ,, [...]’’(dalej jako spółka i stowarzyszenie). W uzasadnieniu skargi przedstawiono po kolei wydawane rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i sądów administracyjnych związane z kwestią odmowy wpisu wybranego w 1999 roku zarządu Spółki dla [...] w O. Skarżący podnoszą, że decyzją z dnia [...] maja 2004 roku, nr [...] Starosta K. odmówił wpisu wybranego w 1999 roku zarządu spółki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. Pismem z [...] lipca 2005 roku spółka i stowarzyszenie wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Karograficznego. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku, [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2005 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2004 roku o odmowie dokonania wpisu do ewidencji gruntów i budynków wybranego zarządu spółki. Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2005 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi spółki wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 roku, syg. akt IV SA/Wa 418/07 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] stycznia 2007 roku oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] grudnia 2006 roku. W międzyczasie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wydał wyrok w którym uchylił zarządzenie Wójta Gminy O. powołujące organy spółki. W dniu 4 grudnia 2007 roku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W dniu [...] listopada 2007 roku Główny Geodeta Kraju wydał decyzję, nr [...] którą to decyzją odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2005 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2004 roku. W ocenie skarżących w związku z wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z 4 grudnia 2007 roku, zaistniały podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2007 roku. Podnosili, że decyzja odmawiająca uchylenia decyzji z [...] listopada 2007 roku, po wznowieniu postępowania jest błędna i poświadcza nieprawdę w tym zakresie kiedy podnosi, że organ w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie działał w oparciu o uchylone zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2005 roku, nr [...], a badał je pod kątem czy są dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto skarżący podnoszą, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, której stwierdzenia nieważności odmówiono została wydana z naruszeniem z art. 156 § 1 pkt 4, ponieważ ani J. B., ani S. G. nie powinni być stronami postępowania. W dalszej części skargi skarżący podnoszą, że sposób postępowania Wójta Gminy O., Starosty oraz Głównego Geodety Kraju podrywają zaufanie do organów administracji państwowej i samorządowej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przesłanki wznowienia postępowania to przesłanki, których wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia tę możliwość prawną od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są: rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną i wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 podstaw prawnych wznowienia. Przesłanki negatywne to przesłanka terminu- art. 146 § 1, treść rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania odpowiada treści decyzji ostatecznej- art. 146 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący złożyli w dniu [...] grudnia 2007 roku wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2007 roku - odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2005 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2004 roku. Wskazywali jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2007 roku, II OSK 1495/07 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającym zarządzenie Wójta Gminy O. o powołaniu organów spółki. Postanowieniem z [...] lutego 2008 roku Główny Geodeta Kraju wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] listopada 2007 roku, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2005 roku, utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z [...] maja 2004 roku o odmowie wpisu do ewidencji gruntów i budynków zarządu Spółki dla [...]. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowanie wznawia się gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. W przepisie tym chodzi o sytuację gdy decyzja została oparta na ,, kompetentnym rozstrzygnięciu sądu lub innego organu, a rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] listopada 2007 roku została wydana w oparciu o zarządzenie Wójta Gminy O. z [...] marca 2005 roku. Podstawą wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji był brak przesłanek wynikających z art. 156 k.p.a. Zauważyć należy, iż związek o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. można zobrazować jako pewną sekwencję ,,działań prawnych’’ organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. W skład pojęcia ,,w oparciu’’ użytego w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wchodzą związki wynikające wprost z prawa materialnego (zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), jak i zależność (związek o charakterze procesowym) spowodowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 roku, II GSK 156/06, LEX nr 276701). Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji będąc związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną sądu administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 roku, syg. akt IV SA/Wa 418/07. Co prawda organ podnosił, że trwał spór prawny wynikający z tego, że odmówiono wpisu do rejestru organów spółki wybranych w 1999 roku, a jednocześnie Wójt Gminy O. wydał zarządzenie z [...] marca 2005 roku o wyborze organów spółki, które wtedy zostały wpisane do rejestru. W takiej sytuacji organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wpisu do rejestru organów wybranych w 1999 roku. Uchylenie zarządzenia wójta w ocenie Sądu nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przy wykładni podstaw wznowienia postępowania obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnej( art.16 § 1k.p.a.), jak i niedopuszczalność wykładni rozszerzającej. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną. Wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w razie zaistnienia błędów w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji. Zarzuty odnoszące się do wad materialnoprawnych decyzji muszą być oceniane jako bezprzedmiotowe w sprawie o wznowienie postępowania( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2001 roku, IV SA/Wa 2436/98, LEX nr 55759, z dnia 6 lutego 1998 roku, II SA/Wa). Należy zgodzić się z organem, że również nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako nową okoliczność, nie znaną organowi w chwili wydawania decyzji nie można uznać wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2007 roku, który był znany organowi i dokonano jego oceny w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.