VIII SA/Wa 606/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. J., E. S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie była uchwała Rady Gminy w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu i obszaru górniczego [...] na obszarze gminy W.. M. J. i E. S. właścicielki działki nr [...]zlokalizowanej w W. przy ul. G. wezwały w dniu [...] kwietnia 2013 r. Radę Gminy w W. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwaleniem ww. uchwały, a polegającego na zmianie przeznaczenia stanowiącej ich własność działki nr [...] z działki przeznaczonej pod budowę drogi na działkę budowlaną (tereny zabudowy jednorodzinnej). Wnoszące wezwanie podniosły, że postępowanie poprzedzające przyjęcie ww. uchwały prowadzone było niezgodnie z prawem, gdyż plan sporządzony został na nieaktualnej mapie ewidencyjnej, na której droga miała przebiegać jedynie przez działkę nr [...]. W momencie tworzenia planu działka nr [...] była już podzielona na trzy działki o nr [...],[...][...]. Zaprojektowany odcinek drogi wewnętrznej o symbolu KDW-D.3 na działce nr [...] powoduje, że ww. działka straciła możliwość zabudowy mieszkaniowej ze względu na usytuowanie drogi. Jednocześnie przyjęte uregulowanie planistyczne narusza prawa wynikające z art. 32 ust.1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż działka ta jako jedyna, wskutek przyjęcia ww. uchwały, utraciła możliwość zabudowy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy w W. pismem z dnia [...] maja 2013 r. poinformowała, że podjęto stanowisko o odmowie zmiany powyższej uchwały. Uzasadniając stanowisko, w treści pisma, Przewodnicząca Rady Gminy w W. wskazała, że podstawą do wykonania prac związanych z urządzeniem i opracowaniem planu były mapy uzyskane przez gminę w Powiatowym Ośrodku Geodezji i Kartografii w R.. Mapy te zgodnie z obowiązującymi przepisami były podstawą prac nad planem. Podział nieruchomości na mniejsze działki nie był ujawniony i nie był widoczny na mapach uzyskanych z tego ośrodka z przyczyn nieznanych gminie. W dniu [...] czerwca 2013 r. M. J. i E. S. (dalej określane jako "skarżące") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy w W., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zakwestionowanej uchwale skarżące zarzuciły naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej określana jako "u.p.z.p.") przez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. na nieaktualnej mapie ewidencyjnej nie uwzględniającej działki nr [...], której właścicielami są skarżące, w konsekwencji czego działka nr [...] jako jedyna straciła możliwość zabudowy mieszkaniowej ze względu na projektowany odcinek drogi wewnętrznej KDW-D.3. Skarżące wskazały, że ww. uchwała naruszyła ich interes prawny, bowiem uchybienia gminy w postępowaniu poprzedzającym przyjęcie przedmiotowej uchwały doprowadziły do stanu, w którym ich działka nr [...] straciła możliwość zabudowy mieszkaniowej ze względu na usytuowanie drogi, przez co nie tylko straciła na wartości, ale też uniemożliwiła skarżącym podjęcie planowanej inwestycji budowlanej. W kontekście powołanych przez gminę okoliczności, w piśmie uzasadniającym stanowisko o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżące podniosły, że w obowiązku organu sporządzającego i wykonującego pracę związane z urządzeniem i opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dopilnowanie aktualizacji mapy przed przystąpieniem do prac planistycznych. W przypadku podejmowania zakwestionowanej uchwały ewidentnie, w ocenie skarżących, doszło do zaniedbania tego istotnego aspektu, jakim jest aktualizacja mapy przed przystąpieniem do tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Narusza to według ich ocen art. 16 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 z 2003 r. poz. 1587). Skarżące wyraziły pogląd, że uchybienie po stronie gminy należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem przyjęty zakwestionowaną uchwałą plan został sporządzony w taki sposób, że droga wewnętrzna KDW-D.3 jest na nim tak poprowadzona, iż możliwości zabudowy straciła jedynie działka nr [...]. Gdyby do celów projektu planu była użyta aktualna mapa ewidencyjna tj. uwzględniająca już działkę nr [...] wspomniana droga wewnętrzna byłaby poprowadzona w taki sposób, aby nie naruszać praw właścicieli jednej z wielu działek. Ponadto skarżące podniosły zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, wskazując, że ustalenia zakwestionowanego planu wprowadzają arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli działek znajdujących się w tej samej strefie, a ponadto pozbawiając możliwości zabudowy ich działki w sposób nieusprawiedliwiony żadnymi kryteriami prawnymi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w W. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że mapy geodezyjne będące podstawą do prowadzenia prac projektowych zostały wykupione przez wykonawcę planu firmę [...] sp. z o.o. z Powiatowego Ośrodka Geodezji i Kartografii w R. w 2006 r. i brak ujawnienia na nich działki skarżących nie jest zawinieniem ani organu, ani wykonawcy projektu. Odnosząc się do zarzutu, że przewidziana droga nie zostałaby zaprojektowana, gdyby użyto map z uwzględnieniem działki skarżących – organ podniósł, że proponowana droga wewnętrzna o symbolu KDW-D.3 sytuowana na części działki skarżących nr [...], łączy drogę gminną KD-L.2 z drogą o znaczeniu wojewódzkim KD-G.2 i służy do obsługi terenu o powierzchni [...] ha o symbolu l.U.4 z możliwością lokalizacji usług publicznych i komercyjnych. W przedmiotowym obszarze znajduje się ponadto teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej l.MN komunikacyjnie obsługiwany z drogi gminnej KD-L.2 i bezpośrednio do niej przyległy. Organ wskazując na powyższe uwarunkowania podnosi, że jedyna możliwa obsługa komunikacyjna tego trenu to proponowana droga KDW-D.3 i z punktu widzenia planistycznego usytuowanie tej drogi jest optymalne. Organ zakwestionował również zasadność zarzutów o niemożności budowlanego wykorzystania działki nr [...] i wykazał z powołaniem się na konkretne parametry, że nie ma formalnych przeszkód w zabudowie tej działki, oczywiście istnieją, ze względu na powierzchnię i wymiary działki, ograniczenia co do parametrów ewentualnego budynku, ale jest to jedynie niedogodność w swobodnym kształtowaniu bryły budynku. Ponadto organ wskazał, że w skali całego planu nie tylko działka [...] straciła lub ma ograniczoną możliwość zabudowy, bowiem zajęcia i ograniczenia dotknęły także innych nieruchomości. Reasumując Rada Gminy w W. podkreśliła, że powiązanie drogi KDW-D.3 z planowaną siecią dróg dojazdowych w tym rejonie wymusiło taką jej lokalizację, szczególnie kontynuacja drogi KD-D.16. Przebieg ten jest jedyny możliwy z uwagi na ścisłą zabudowę w tym rejonie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała Rady Gminy w W. nie narusza prawa. Zasadniczym zarzutem strony skarżącej wobec podjętej kontrolowanej uchwały Rady Gminy w W. jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 10 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagania zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sporządzenie planu na nieaktualnej mapie ewidencyjnej, nie uwzględniającej działki nr [...], której skarżące są właścicielkami, przez co ww. działka jako jedyna na tym obszarze straciła możliwość zabudowy ze względu na projektowany odcinek drogi wewnętrznej o symbolu KDW-D.3. Przywołany przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W doktrynie ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym za istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (vide Z. Niewiadomski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Warszawa 2004 r. s. 251-253). W konsekwencji, w pierwszej kolejności, kontroli powinna podlegać treść zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznych ustaleń, czyni zasadnym dokonywanie ocen wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że plan został sporządzony na kopii mapy zasadniczej, która nie była aktualna w części dotyczącej podziału działki nr [...] na trzy działki, w tym na działkę skarżących o nr [...]. Tym samym nie został spełniony wymóg przewidziany w § 10 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który reguluje, że materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że naruszenie to nie może pozbawiać zaskarżonej uchwały waloru zgodności z prawem. Sąd w odniesieniu do oceny tego zagadnienia odwołuje się do stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które można określić w tezie, że sporządzenie projektu planu miejscowego na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisów § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r., lecz nie jest naruszeniem ani zasad, ani trybu sporządzania planu, nie istnieje zatem żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały. Nieaktualność mapy nie może pozbawić zaskarżonej uchwały cech zgodności z prawem (vide wyrok NSA z dn. 9.02.2007 r. sygn. II OSK 1481/06, wyrok NSA z dn. 8.07.2011 r. sygn. II OSK 777/11). Sąd orzekający w sprawie podziela powyższy pogląd. Ponadto należy podkreślić, w kontekście stanowiska organu, że brak jest podstaw do podzielenia zasadności twierdzeń skarżących, że projektowana droga przebiegałaby inaczej, gdyby gmina miała wiedzę, co do podziału działek i istnienia działki skarżących o nr ew. [...] oraz, że tylko ww. działka skarżących jako jedyna straciła lub ma ograniczoną możliwość zabudowy. Gmina w ocenie Sądu uprawdopodobniła, że droga przebiegałaby tak samo, bo jest to optymalne zabezpieczenie obsługi komunikacyjnej terenu. Wreszcie gmina wykazała, że nieprawdziwy jest zarzut braku możliwości zabudowy działki skarżących, co prawda z ograniczeniami, co do lokalizacji obiektów i kształtowania ich kubatury na wspomnianej działce. Ale z powodu tych ograniczeń skarżącym przysługuje stosowne odszkodowanie dochodzone w trybie postępowania przed sądem powszechnym. Powyższe skutkuje uznaniem niezasadności zarzutów naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Wreszcie zdaniem Sądu należy podkreślić, że skarżące nie skorzystały ze swych uprawnień udziału w postępowaniu poprzedzającym przyjęcie uchwalonego planu na etapie dyskusji nad wyłożonym do publicznego wglądu projektem, zgłaszania uwag, zastrzeżeń. Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, skarżący może zarzucać naruszenie władztwa planistycznego w sytuacji, gdy uczestniczył w dyskusji publicznej i w innych formach udostępnienia wiedzy o projekcie planu. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą one bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli, tym bardziej, gdy uchwalony plan jest zgodny z postanowieniami studium, jak w niniejszej sprawie (vide wyrok NSA z dnia 8.04.2010 r. sygn. akt II OSK 123/10). Mając powyższe na względzie, Sąd uznając skargę za niezasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.