VIII SA/Wa 618/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z 16 lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej: PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), nakazał Gminie [...] (zwana dalej: gmina, inwestor), dokonać rozbiórki i doprowadzenia do stanu poprzedniego wyremontowanej nawierzchni miejsc parkingowych, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. K. w miejscowości W.. Jednocześnie podał, iż do rozbiórki należy przystąpić z chwilą uprawomocnienia się decyzji, a o wykonaniu rozbiórki należy powiadomić organ. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podał, iż w powyższej sprawie ze skargi K. W. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) na działanie gminy, PINB prowadził postępowanie administracyjne. Po wnikliwej analizie akt i zgromadzonych dokumentów stwierdził, że gmina jako inwestor dokonała remontu i przebudowy ulicy J. K. [...] tj. działki nr [...] posiadając zgłoszenie nr [...] z [...] grudnia 2009 r., w którym Starosta [...] nie zgłosił sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni miejsc postojowych. Jednak podczas realizacji inwestycji inwestor wykroczył poza roboty objęte zgłoszeniem i wykonał remontu nawierzchni miejsc postojowych zlokalizowanych na działce [...], która sąsiaduje bezpośrednio z ulicą K. i miejscem robót objętych zgłoszeniem. Gmina nie jest właścicielem ww. działki, a jedynie jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, nie miała więc prawa do samodzielnego dysponowania gruntem na cele budowlane. W konsekwencji PINB uznał zasadność orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazu rozbiórki przedmiotowej nawierzchni Odwołanie od powołanej decyzji złożyli: gmina oraz K. C., A. Z., A. D., A. i W. B., W.i J. Ł., E. i M. B.. Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako zapadłej z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 7, art. 10 k.p.a. poprzez brak dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do tego czy gmina dysponowała prawem do przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy w dacie prowadzenia inwestycji gmina była większościowym współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, mogła zatem swobodnie wykonać przedmiotową inwestycję. Podała, że przeprowadzeniu inwestycji nie sprzeciwia się Wspólnota Mieszkaniowa K. [...]. Ponadto przedmiotowa sprawa była już przedmiotem badania PINB i została rozstrzygnięta decyzją z [...] listopada 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie, zatem nie ma możliwości wydania decyzji w sprawie, która została już rozstrzygnięta. Podniosła również, że w toku postępowania pozbawiono strony możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie. K. C., A. Z., A. D., A. i W. B., W. i J. Ł., E. i M. B. (zwani także: odwołujący) podali, iż nie wnoszą sprzeciwu do obecnego stanu wyremontowanej przez gminę nawierzchni miejsc parkingowych na działce nr [...]. Podali, że przeprowadzona inwestycja była oczekiwana i służy mieszkańcom Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie mają roszczeń wobec gminy z tego tytułu i nie wyrażają zgody na rozbiórkę nawierzchni na ich działce. Jednocześnie podnieśli, że wszystkie decyzje dotyczące Wspólnoty Mieszkaniowej zapadają większością głosów na podstawie uchwał zgodnie z ustawą o własności lokali. Skarżący nie reprezentuje stanowiska Wspólnoty Mieszkaniowej, a jego udział we Wspólnocie wynosi tylko [...]%. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 p.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB, po przedstawieniu stanu sprawy wskazał, iż wedle jego oceny zaskarżone rozstrzygnięcie winno być uchylone, a postępowanie umorzone, gdyż brak jest podstaw do dalszego procedowania w sprawie. Wyjaśnił, iż inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ulicy K., Z. i W. na działkach nr [...], [...], [...], [...] (zgłoszenie z [...] czerwca 2009 r.). Starosta [...] nie zgłosił sprzeciwu co do zamiaru w ww. robót budowlanych. W trakcie realizacji robót inwestor odstąpił od ww. zgłoszenia i dokonał remontu miejsc parkingowych także na działce o nr [...] przy ul. K. [...]. Podał, że parking istnieje od lat 60-tych ubiegłego wieku, a gmina dokonała jedynie jego remontu wykładając go kostką brukową. Powodem wydania nakazu rozbiórki przez organ I instancji jest fakt, iż gmina nie jest właścicielem działki o nr [...] położonej przy ul. K. [...], a jedynie jednym ze współwłaścicieli ww. nieruchomości. WINB ocenił, iż zamiar organu I instancji odnośnie wydania nakazu rozbiórki nie był nietrafny, jednakże w zaistniałych okolicznościach sprawy należy umorzyć postępowanie w omawianej sprawie. Nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. może być wydany w przypadku wybudowania obiektu na cudzej nieruchomości bądź bez zgody właściciela w przypadku bodowy nowego obiektu, np. w sytuacji istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. W omawianej sprawie parking przed budynkiem mieszkalnym z częścią handlową istnieje od lat 60-tych ubiegłego wieku. Gmina w ramach remontu m.in. ulicy K. chcąc poprawić komfort, estetykę i wygodę mieszkańców wyremontowała miejsca parkingowe. Gmina jest jednym ze współwłaścicieli działki nr [...], więc miała ona poniekąd prawo do wyremontowania miejsc parkingowych, które mają służyć mieszkańcom Wspólnoty Mieszkaniowej raz innym mieszkańcom. Remont polegający na ułożeniu kostki brukowej, który poprawił jedynie komfort mieszkańców bez zgody jednego ze współwłaścicieli (skarżącego) nie może oznaczać wydania nakazu rozbiórki. Zdaniem organu odwoławczego organy administracji publicznej winny stać na straży dobra ogółu, a nie pojedynczej jednostki, przez którą gmina musiałaby ponosić odpowiedzialność za koszty poniesione na remont, które przecież nie są pieniędzmi własnymi gminy, a są środkami publicznymi. W omawianej sprawie nie zostały naruszone żadne interesy wnioskodawcy, nie zostało ograniczone jego prawo do współwłasności. Ponadto skarżący wraz z żoną stali się współwłaścicielami ww. nieruchomości w części [...] w 2006 r. Omawiane miejsca parkingowe nie naruszają żadnych warunków technicznych oraz są wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Brak jest zatem podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w omawianej sprawie, zważywszy, że jak wskazuje większość właścicieli omawianego obiektu w złożonym odwołaniu inwestycja ta była oczekiwana i służy mieszkańcom Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] w W. i nie wnoszą oni sprzeciwu do stanu wyremontowanej nawierzchni miejsc postojowych. W konsekwencji wobec uznania, iż brak jest przedmiotu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., organ odwoławczy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem i instancji. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. : 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że istniały podstawy do umorzenia postępowania prowadzonego przed organem I instancji; 2. art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do załatwienia sprawy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania wbrew słusznemu interesowi obywateli. Skarżący wskazał, że nie podziela ustaleń organów, że na przedmiotowej działce usytuowane były miejsca parkingowe albowiem przeczą temu zdjęcia, które załącza do skargi. Za bezsporny uznaje fakt, że inwestor wykonując budowę miejsc parkingowych naruszył przepisy prawa budowlanego. Jak wynika z nie kwestionowanych ustaleń dokonanych na oględzinach w dniu [...] września 2014 r. budowa parkingu obejmowała działkę, której jest współwłaścicielem, a która nie była objęta przedmiotem dokonanego zgłoszenia. Nadto wykonane zostały faktycznie [...] miejsca parkingowe, które wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga się w przypadku budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych do [...] stanowisk. Powyższe bezsporne okoliczności w żaden sposób nie mogą przemawiać za przyjęciem interesu społecznego, do którego organ odwoławczy się odwołuje. Odwołanie się do braku naruszenia warunków technicznych jak i wykonania parkingu zgodnie ze sztuką budowlaną bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego stanowi rażące naruszenie przepisów k.p.a. i jest dowolne. Zdaniem wnioskodawcy odwołanie się do ogólnie pojętego interesu prawnego nie może prowadzić do naruszenia podstawowej zasady ustawy zasadniczej ochrony własności. Stan faktyczny jaki w sprawie zaistniał w żaden sposób nie może prowadzić do uznawania postępowania inwestora, którym była gmina za słuszne w interesie społecznym i tym samym konwalidować powyższe postępowanie. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Badając legalność zaskarżonej decyzji stosownie do dyspozycji powołanych przepisów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika by wydana [...] lutego 2015 r. decyzja PINB została doręczona którejkolwiek ze stron postępowania, brak bowiem zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. decyzji. Brak jest także dokumentów wskazujących na wdrożenie przez organ i instancji postępowania reklamacyjnego w celu ustalenia daty oraz faktu doręczenia ww. decyzji stronom postępowania. Jeżeli organ wysyłał ww. decyzję i nie otrzymał potwierdzenia odbioru decyzji od operatora pocztowego, winien był wszcząć postępowanie reklamacyjne. PINB powyższego nie uczynił i przekazał odwołanie do organu odwoławczego, który okoliczność doręczenia decyzji pominął milczeniem. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż z urzędu znana jest mu okoliczność, iż w praktyce organu odwoławczego przyjęło się, iż po wpływie odwołania wykonuje on kserokopię decyzji i zwrotnych potwierdzeń odbioru, które włącza do swoich akt. W niniejszej sprawie powyższe nie miało miejsca. Wobec braku w przedstawionych aktach administracyjnych zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu I instancji, brak jest dowodu doręczenia odwołującym się decyzji, co rodzi pytanie, czy decyzja ta została stronom skutecznie doręczona, a tym samym weszła do obrotu prawnego. Wątpliwości budzi także kwestia terminowego wniesienia odwołania. Na podstawie analizy treści odwołań złożonych w postępowaniu administracyjnym Sąd wskazuje, że odwołujący wskazują jedynie, iż odwołują się od ww. decyzji, nie wskazują jednak, iż wszyscy ją otrzymali, co przy sporej liczbie wnoszących ten środek zaskarżenia może nasuwać wątpliwości. Zdaniem Sądu potwierdzenie doręczenia decyzji w świetle prawa będzie miało miejsce jedynie w chwili dołączenia do akt sprawy potwierdzenia odbioru dokonanego na urzędowym formularzu jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru. Decyzja administracyjna, która nie zostanie zakomunikowana stronie, jest aktem niewywierającym żadnych dla strony skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Decyzja administracyjna rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. W orzecznictwie podkreśla się co prawda, że wejście decyzji do obrotu prawnego może nastąpić nawet w sytuacji, gdy doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, jednak w takiej sytuacji koniecznym jest jednak potwierdzenie doręczenia przesyłki. W niniejszej sprawie brak jest takiego dowodu doręczenia. (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r., II SA/Wa 1605/14, publ: cbois). Brak w aktach niniejszej sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji uniemożliwia stwierdzenie, czy termin do wniesienia odwołania został zachowany, czy nie. Reasumując, należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, a termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Na marginesie powyższych wywodów dodać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zwracał się do organu [...]WINB o nadesłanie zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu I instancji, niemniej nie zostały one przedstawione Sądowi do dnia rozprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy odwoławczy zobowiązany będzie do ustalenia, w postępowaniu reklamacyjnym daty doręczenia stronom decyzji PINB z [...] lutego 2015 r., i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie dalsze działania w sprawie. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (w pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 p.p.s.a. (w pkt 2 wyroku).