VIII SA/Wa 63/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Iwona Owsińska -Gwiazda(sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia 2 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 4 w zakresie słowa "niezwłocznie", § 4 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "oraz nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości", § 14 ust. 1 pkt 2, § 14 ust. 2 w zakresie słowa "pełny", § 15, § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. Rada Gminy P. (dalej: "Rada Gminy") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713, dalej także: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2020r., poz. 1439, dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości" lub "u.c.p.g."), podjęła 2 października 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P.. Pismem z 31 grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną wyżej uchwałę. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił: 1.istotne naruszenie art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w: § 4 ust. 1 regulaminu polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości utrzymania czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń niezwłocznie; 2. istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 2 ustawy w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego z 13 września 1966r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2012 r., poz. 391, dalej jako ustawa), poprzez wprowadzenie w określenie w §15 ust. 4 pkt 1 regulaminu sytuacji w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w ustawie o ochronie zwierząt; 3. istotne naruszenie prawa art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 6 ust. 2 poprzez ograniczenie napraw pojazdów samochodowych wyłącznie do drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c dopuszcza możliwość określenia wymagań w zakresie napraw poza warsztatami naprawczymi pojazdów samochodowych w całości. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż wskazane przez Prokuratora postanowienia regulaminu zawierają zupełnie inną treść niż opisaną w zarzutach. Treść zarzutów według Organu nie odnosi się do rzeczywistej treści regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz.2052 ze zm., dalej: kpa). Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów u.c.p.g. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, określającym szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOiSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA). W związku z powyższym, za niezgodne z prawem należy w ocenie Sądu uznać rozwiązanie zawarte w § 3 ust. 1 regulaminu dotyczące częstotliwości usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nieruchomości opisanych w § 3 ust. 1 regulaminu, podczas gdy określenie czasu wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w uregulowaniach zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 214/17, Lex nr 2375348). Odwołanie się do terminów nieostrych powoduje niemożność określenia prawidłowego sposobu zachowania się adresata uchwały. Za istotnie naruszający prawo należy uznać także zapis w § 4 ust. 2 pkt. 1 regulaminu. Zgodnie z jego brzmieniem: "Naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania tej czynności na wydzielonych i utwardzonych częściach nieruchomości, w których prace związane z naprawą pojazdów samochodowych nie będą powodowały zanieczyszczania środowiska oraz nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości". Ustanawiając w § 4 ust.2 pkt 1 regulaminu wymóg dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi w sposób niepowodujący uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości organ uchwałodawczy posłużył się pojęciem niedookreślonym, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i zasadami techniki prawodawczej, nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 Zasad). Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takim pojęciem może rodzić problemy interpretacyjne przy stosowaniu omawianego § 4 ust. 2 pkt 1 regulaminu. Uregulowanie to wkracza ponadto nie tylko w materię ustawową, regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 k.c., lecz wskazuje na zaostrzenie obowiązków osób dokonujących napraw pojazdów. Z art. 144 k.c. wynika bowiem, że zakazane są immisje uciążliwe ponad przeciętną miarę, a z zaskarżonego postanowienia regulaminu wynika, że niedopuszczalne są wszelkie uciążliwości. Nie ulega zaś wątpliwości, że rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 k.c. stanowiącego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia omawianego przepisu. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 4 ust.2 pkt 1 regulaminu w części obejmującej zapis: "oraz nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości". Sąd doszedł do przekonania, że również istotnie naruszają prawo, zasługując na stwierdzenie nieważności, przepisy § 14 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2. Sformułowano w nich następujące nakazy skierowane do osób utrzymujących zwierzęta domowe: wyprowadzanie psów w miejsca publiczne na smyczy lub w kagańcu, a psa ras uznawanych za agresywną lub psa będącego wynikiem krzyżowania tej rasy – na smyczy i w kagańcu, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej i zwalniają osobę z obowiązku zakładania psu kagańca i/lub smyczy oraz osoba utrzymująca zwierzę domowe zobowiązana jest zapewnić pełny nadzór nad zwierzęciem. Uregulowanie w § 14 ust.1 pkt 2 jest zbieżne z materią uregulowaną ustawą, tj. art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie Dz. U. 2022 r. poz. 572). Przepis ustawowy nie wprowadza generalnego nakazu prowadzenia psów na smyczy, a stanowi zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przepis § 14 ust.1 pkt 2 Regulaminu ustanawia zakaz dalej idący. Z drugiej zaś strony, należało mieć na względzie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, który sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela, zgodnie z którym generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przywołane postanowienie regulaminu tę zasadę narusza, nakładając obowiązek, który ocenić należy jako nadmierny. W § 14 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy posłużyła się z kolei niejasnym określeniem "pełnego nadzoru nad zwierzęciem". Nie wiadomo, czym taki "pełny nadzór" miałby się różnić od zwykłego nadzoru nad zwierzęciem czy od wymaganej przez art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt kontroli. Uregulowanie to jest zatem sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą rzetelnej legislacji wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Dodatkowo jest pojęciem nieostrym i dlatego zapis § 14 ust. 2 z części obejmującej słowo "pełny" należy wyeliminować z obrotu prawnego. Rada Gminy zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości, każdy z tych obowiązków odnosić się miał do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą zatem obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Tymczasem taki właśnie charakter ma § 15 Regulaminu, który przewiduje dla osób utrzymujących zwierzę agresywne, w tym agresywnego psa obowiązek wyposażenia nieruchomości, na której zwierzę jest utrzymywane, przy każdym wejściu na teren nieruchomości, w: 1) urządzenie służące do przywołania właściciela nieruchomości; 2) widoczną tabliczkę ostrzegawczą, z czytelną informacją o utrzymywaniu zwierzęcia agresywnego, w tym agresywnego psa na terenie nieruchomości. Przepis § 15 regulaminu należało wobec tego uznać za wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a tym samym, za istotnie naruszający prawo. Za niezgodne z prawem uznać należało również ustalenie Rady zawarte w § 18 ust. 2 uchwały, w którym określając termin obowiązkowej deratyzacji organ wskazał, że przeprowadza się ją "dwukrotnie w ciągu roku, w okresie wiosennym i jesiennym". Zarówno wiosna jak też jesień są okresami roku, które na podstawie powszechnie uznawanej wiedzy można ściśle wyznaczyć: wiosna astronomiczna rozpoczyna się w momencie równonocy wiosennej i trwa do momentu przesilenia letniego, co w Polsce oznacza okres pomiędzy 21 marca a 22 czerwca, jesień zaś to okres od równonocy jesiennej do przesilenia zimowego, co w Polsce oznacza okres pomiędzy 23 września a 22 grudnia. Organ nie wskazał jednakże, że deratyzację przeprowadza się "wiosną i jesienią" – co byłoby odpowiednikiem posłużenia się przez organ zwrotem: "deratyzację przeprowadza się pomiędzy 21 marca a 22 czerwca oraz pomiędzy 23 września a 22 grudnia". Organ wskazał, że deratyzację przeprowadza się "w okresie wiosennym i jesiennym" – co powoduje niejasność jaki okres przypadający wiosną (inaczej: jak część "wiosny", jaki okres oznaczony datami w obrębie "jesieni") i jaki okres przypadający jesienią (inaczej: jaka część "jesieni", jaki okres oznaczony datami w obrębie "jesieni") to wymagany ustawą "termin przeprowadzenia deratyzacji". Uregulowanie to jest zatem sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą rzetelnej legislacji wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 3 ust.1 pkt 4 w zakresie słowa "niezwłocznie", § 4 ust. 2 pkt 1(po sprostowaniu) w zakresie słów " oraz nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości", § 14 ust. 1 pkt 2, § 14 ust. 2 w zakresie słowa "pełny", § 15, § 18 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu. W pozostałej części Sąd skargę oddalił jako niezasadną - art. 151 p.p.s.a. mając na uwadze, iż jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę wskazane przez Prokuratora postanowienia regulaminu zawierają zupełnie inną treść niż opisaną w zarzutach. Treść zarzutów nie odnosi się do rzeczywistej treści regulaminu.