VIII SA/Wa 633/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pani B. P. (dalej: "skarżąca") wniosła w dniu [...] kwietnia 2013 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem J. P.. Wcześniej decyzją z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. przyznało jej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992, dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką na mężem na okres od [...] sierpnia 2012 r. do [...] listopada 2014 r. W toku postępowania organ I instancji – Prezydent Miasta R. ustalił, że mąż skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności istniejącej od [...] września 2010 r., skarżąca wraz z mężem nie osiągają żadnych dochodów. Od [...] kwietnia 2011 r. skarżąca miała przyznany status osoby bezrobotnej po zwolnieniu jej z pracy na skutek wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę. Wobec powyższych ustaleń organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2013 r. odmówił skarżącej prawa do świadczenia o jakim mowa w art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w jego ocenie pomiędzy powstaniem stanu niepełnosprawności wywołującym konieczność sprawowania opieki przez inną osobę a zaprzestaniem zatrudnienia nie występował związek przyczynowo-skutkowy. Według organu I instancji dla spełnienia tej przesłanki przyznania świadczenia osoba uprawniona powinna rozwiązać umowę o prace przez własne działanie po zaistnieniu okoliczności powodujących konieczność sprawowania opieki. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie umowa o pracę została wypowiedziana przez pracodawcę, to taka przesłanka przyznania pomocy w świetle art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zachodziła. Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "SKO"). W odwołaniu poprosiła ponownie o przyznanie jej zasiłku ze względu na konieczność stałej opieki nad mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji uznając, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem, a zatem nie została spełniona przesłanka przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego określona w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy nie dał wiary skarżącej, że to ona prosiła pracodawcę o danie jej wypowiedzenia, aby uzyskać korzystniejsze warunki przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Za okoliczność bez znaczenia organ odwoławczy uznał, że skarżąca miała wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienie na podstawie wcześniej obowiązującego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem podstawa przyznania tamtego zasiłki (w brzmieniu art. 17 obowiązującym w 2012 r.) była nie tylko rezygnacja z zatrudnienia, ale i "nie podejmowanie zatrudnienia" Skarżąca wniosła na tę decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej nie zgodziła się z organami, że nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia wobec tego, że jest osobą bezrobotną, gdyż zrezygnowała z pracy wobec konieczności opieki nad mężem W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16 a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16 a u.ś.r. i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej, jako żonie osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż pozostawanie przez skarżącą osobą bezrobotną na skutek wypowiedzenia ostatniego stosunku pracy przez pracodawcę nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Należy zauważyć, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca pozostawała w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. Posiadanie statusu bezrobotnej nie stanowi przeszkody do uznania, że skarżąca faktycznie nie podejmuje pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Tym samym nie stanowi przeszkody do uznania, że spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16 a. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podobnie przyczyna pozostawania bezrobotną na skutek wypowiedzenia umowy przez pracodawcę nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia tej przesłanki. Zdaniem sądu brak w art. 16 a ustawy w obecnym brzmieniu słów "nie podejmuje zatrudnienia" wymienionych w art. 17 ust. 1 a pkt 3 w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. (dotyczącym przyznanego wcześniej skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego) nie pozwala na przyjęcie, że przesłanka braku zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną określona w obecnym art. 16 a ustawy jest zasadniczo różna od analogicznej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 a ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. A należy zauważyć, że wtedy ten sam organ przyznał świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, zwłaszcza takiej, które miała wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w 2012 roku, by w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16 a ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Zarówno pozostawanie przez opiekuna w okresie powstania niepełnosprawności podopiecznego jak i przejściowe podejmowanie przez opiekuna zatrudnienia w okresie trwania niepełnosprawności podopiecznego, co do zasady nie stanowią przeszkody w uznaniu, że zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku określone w art. 16a ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16 a ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.