VIII SA/Wa 634/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z [...] maja 2017 r. nr [...]. W dniu [...] maja 2017 r. E. B. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączyła m.in. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2017 r. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej jako: "Dyrektor", "organ I instancji") odmówiono skarżącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał m.in. art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 1518 ze zm.; dalej jako: "ustawa", "u.ś.r.") oraz Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2015, poz. 2284). W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 16 ust. 3 zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończeniu 21 roku życia. Dodał, że z załączonej dokumentacji wynika, że całkowita niezdolność do pracy skarżącej, w rozumieniu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, powstała od [...] grudnia 2006 r. Wskazał, że z ww. orzeczenia nie można jednoznacznie ustalić, że niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia przez skarżącą 21 roku życia. W odwołaniu skarżąca podała, że spełnia kryteria przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Podniosła, iż zachorowała w wieku [...] lat, w okresie [...] i jest leczona od ponad [...] lat. Wskazała, że obecnie ma [...] lat, a dokumentacja medyczna została zniszczona do [...] lat wstecz. Na tę okoliczność skarżąca podała świadków M. S. (matka) i B. M. (koleżanka). Skarżąca dołączyła do odwołania kserokopię zaświadczenia lekarza [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako: "Kolegium", "organ II instancji"), nie podzielając argumentacji odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając podało, że w przypadku legitymowania się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego uwarunkowane jest spełnieniem kryterium z art. 16 ust. 3 u.ś.r., tj. prawo do tegoż zasiłku uzależnione jest od powstania niepełnosprawności przed ukończeniem 21 roku życia, zaś w przypadku skarżącej całkowita niezdolność do pracy powstała od [...] grudnia 2006 r., a więc gdy miała [...] lat, co eliminuje ją z grona uprawnionych do rzeczonego świadczenia. Organ II instancji odnosząc się do odwołania wyjaśnił, że ustalenia faktu niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności (w niniejszym przypadku o orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS) i tylko te dokumenty uprawniają do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Wskazał, że dokumenty te nie mogą być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym (np. na podstawie informacji uzyskanych od wskazanych przez skarżącą świadków). W skardze skarżąca powieliła argumentację odwołania dodając, że od [...] lat opiekuje się stale chorą matką z [...] grupą inwalidzką. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w decyzji i wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podało, że zarzuty podnoszone przez skarżącą nie wnoszą żadnych nowych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 j.t. dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 16 ust. 3 u.ś.r. stanowiący, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Z przywołanego przepisu wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r., jest uzależnione od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze, osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; po drugie, niepełnosprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. Wskazać nadto należy, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w swojej treści słowniczek pojęć użytych w tym akcie prawnym (art. 3 ustawy). W słowniczku tym znajduje się między innymi zdefiniowane na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "umiarkowany stopień niepełnosprawności" i "znaczny stopień niepełnosprawności". Obowiązujące przepisy nie pozwalają zatem ustalać w inny sposób, niż wskazany w treści art. 3 pkt 20 i pkt 21 tego aktu prawnego, wymaganej dla przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przesłanki niepełnosprawności. Umiarkowany stopień niepełnosprawności oznacza - dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych - niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów. Z kolei znaczny stopień niepełnosprawności oznacza natomiast niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów lub niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 j.t.) do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Są one jedynymi organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy również mieć na uwadze, że zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2003 r. Nr 139, poz. 1328) orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Dlatego też rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 ustawy, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być zatem zastąpione żadnym innym dokumentem, ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym. Jest to oczywiście ograniczenie postępowania co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pomocowy, lecz ma to uzasadnienie w specyfice materii. Rzeczą skarżącej było ewentualne kwestionowanie owego orzeczenia we właściwym trybie odwoławczym, czego skarżąca w niniejszej sprawie nie uczyniła godząc się z jego treścią i skutkami, tj. z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 21 marca 2017 r. (por. uzasadnienie wyroku NSA w sprawie I OSK 259/12, powoływanym wyżej). Pogląd dotyczący braku podstaw do samodzielnego ustalania przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego daty powstania niepełnosprawności został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 576/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 662/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt VIII/Wa 151/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 259/12; wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle obowiązujących przepisów prawa stwierdzić należy, że ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności i tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Konfrontując powyższe z treścią art. 16 ust. 3 ustawy stwierdzić trzeba, że do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji nie przeprowadziły właściwego postępowania i ustalenia stanu faktycznego, tj. nie skierowały skarżącej do właściwego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, a poprzestały na orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS, które w odniesieniu do uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego nie dokumentem mającym znaczenie prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, wedle którego ustalenie faktu niepełnosprawności, stopnia niepełnosprawności oraz daty powstania niepełnosprawności odbywa się na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie stwierdza się (jak to wskazano już wyżej), że ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności i tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Nadto podkreśla się, że organy właściwe do rozpoznawania wniosków o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie są uprawnione do badania daty powstania niepełnosprawności i winny oprzeć się na treści dołączonego do wniosku o przyznanie zasiłku orzeczenia. Jak wyjaśniono, nie jest dopuszczalne w postępowaniu o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jakiekolwiek ustalanie przez organy daty powstania niepełnosprawności, a w szczególności ustalanie, czy istotnie niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, czy daty stwierdzenia określonego stopnia niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia - orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Orzeczenie o niepełnosprawności jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ właściwy w sprawach zasiłku pielęgnacyjnego jest związany jego treścią. W tym stanie rzeczy odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego, bez uzyskania właściwego orzeczenia zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, orzekające w sprawie organy naruszyły art. 16 ust. 3 u.ś.r. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. W ponownym postępowaniu organy zobowiązane będą do zastosowania się do wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności do uzyskania orzeczenia właściwego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności w odniesieniu do skarżącej. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.