VIII SA/Wa 638/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. R., P. R., J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. M. R., P. R. i J. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz skarżących A. M. R. i P. R. zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Starosta G. na podstawie art. 40, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156, poz. 1118 z póź. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2009r. uzupełnionego [...] kwietnia 2009r. odmówił przeniesienia decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego w ramach tworzenia siedliska rolnego oraz szamba szczelnego na terenie działki Ne Ew. [...]we wsi R gmina Ż W. na rzecz A. J. i P. R. W uzasadnieniu podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w ramach tworzenia siedliska rolnego oraz szamba szczelnego na terenie działki Ne Ew. [...] we wsi R. gmina Ż. W. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynikało, że Inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha. Decyzją z dnia [...] września 2008r. działka nr [...] została podzielona na działki o numerach [...] i [...]. W wyniku podziału projektowane budynki znalazły się na działce [...]. Działka ta została nabyta, przez A. J. i P. R.. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. uzupełnionym w dniu [...] kwietnia 2009 r. A. J. i P. R. wystąpili do Starosty G. o przeniesienie decyzji wydanej na rzecz J. M. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szamba szczelnego na działce nr ew. [...]. Do wniosku dołączyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodę poprzedniego inwestora na przeniesienie pozwolenia na budowę oraz oświadczenie, ze przejmują wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym Starosta G. ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren, na którym zlokalizowane są przedmiotowe działki jest oznaczony symbolem [...]. W związku z tym na terenie przewiduje się adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością uzupełnień i wymiany siedlisk oraz tworzenie nowych siedlisk. Siedliskiem jest zespół zabudowań składających się z budynku mieszkalnego, budynków związanych z produkcją rolną oraz obiekty związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, obiekty związane z prowadzeniem działów specjalnych zajmujący powierzchnie 1 ha. Analizując materiał dowodowy Starosta G. stwierdził, że pomimo dysponowania nieruchomością na cele budowlane Inwestorzy nie dysponują nieruchomością na cele budowlane dla tworzenia siedliska rolnego w gospodarstwie rolnym. Poza tym stwierdzono, że Wnioskodawcy nie dysponują nieruchomością rolną, która w świetle przepisów mogła by być uznana za gospodarstwo rolne a ich działanie wskazuje na próbę obejścia przepisów prawa, w szczególności przepisu art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004r. nr 121 poz. 1266 ze zm. ) Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ I instancji uznał, że Wnioskodawcy nie spełnili wszystkich wymogów określonych w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. J., P. R. i J. M.. W odwołaniu wskazali, że zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie prowadzi do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to tylko zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, polegająca na przejęciu pierwotnie przydanych uprawnień i nałożonych obowiązków, której organ administracji nie może odmówić, jeśli tylko wszelkie warunki formalne są spełnione. W związku z tym nie zachodzi żadna okoliczność, która mogłaby uzasadniać decyzje o odmowie przeniesienia pozwolenia na budowę, tym bardziej, że wskazany przepis zobowiązuje organ do przeniesienia decyzji. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póz. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i wskazał, że przeniesienie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], który w założeniu miał być wybudowany w ramach siedliska rolnego nie jest możliwe z uwagi na fakt, że A. J. oraz P. R. nie posiadają nieruchomości mogących tworzyć siedlisko rolne. Tym samym nie są w stanie wypełnić zawartych w decyzji warunków odnośnie przeznaczenia przedmiotowego budynku. Dodatkowo Wojewoda [...] podniósł, że J. M. uzyskał kolejną decyzję na budowę budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr ew. [...]. W konsekwencji zgodził się z uzasadnieniem decyzji Starosty G. wskazującym, że działania stron postępowania wskazują na próbę obejścia przepisów prawa. Uznał, iż art. 40 Prawa budowlanego określa przesłanki niezbędne do przeniesienia pozwolenia, nie oznacza to jednak, iż organ administracji nie może sprawdzić ich prawidłowości. Takiej oceny dokonał Starosta G. i uznał, że nie są spełnione warunki do przeniesienia pozwolenia. Odnosząc się do zarzutu Odwołujących się wskazał, że art. 40 Prawa budowlanego zobowiązuje organ do przeniesienia pozwolenia ale tylko wtedy, gdy są spełnione warunki w tym przepisie określone a organ ma prawo dokonać oceny spełnienia tych warunków. W skardze na te decyzję A. J., P. R. i J. M. zarzucili decyzji nieustosunkowanie się do kwestii merytorycznych podnoszonych w odwołaniu. Wskazali, ze wypełnili wszystkie przesłanki określone w art. 40 Prawa budowlanego konieczne do przeniesienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. W szczególności spełniają wymogi co do powierzchni posiadanych gruntów niezbędnych do założenia siedliska rolnego określonych przez uchwałę Rady Gminy w Ż. W. Na dowód tego dołączyli umowę dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2009r., której wynika, że A. J. i P. R. są dzierżawcami gruntu o powierzchni powyżej 1ha. Do faktu tego jak i oświadczenia J. M. o użyczeniu działki nr [...] organy rozpoznające te sprawę nie odniosły się. Poza tym podkreślili, że art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. W ocenie skarżących spełniają wszystkie przesłanki określone w cytowanym wyżej przepisie dlatego wydane w sprawie decyzje nie są prawidłowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi wnosił jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne . Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a podnoszonych przez Skarżących w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 1. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póz. zm. ) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz konieczność odniesienia się do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1031/05 stwierdził, że,, Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić." LEX nr 220797 . W wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1780/07wskazał, że "Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji." LEX nr 508430. W innych orzeczeniach wskazano na istotny element postępowania odwoławczego dotyczący oceny materiału dowodowego. I tak w wyroku z dnia 20 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1164/06 wskazał, że "To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a." W innym wyroku z dnia 12 grudnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1185/05 stwierdził, że "Obowiązkiem organu odwoławczego jest rzeczowo i profesjonalnie ustosunkować się do zarzutów strony. Jedynie fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, z tym że fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie przed zakończeniem postępowania, aby strona mogła się do takiego stwierdzenia ustosunkować (art. 77 § 4 w zw. z art. 81 k.p.a.)." PPP 2007/9/109. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że organ I instancji podobnie jak i Wojewoda [...] za podstawę rozstrzygnięć przyjął okoliczność nie spełnienia przez Skarżących wszystkich warunków określonych w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W szczególności niemożność utworzenia siedliska rolnego, dla którego to zamierzenia udzielono pozwolenia. Organy administracji ustaliły, że skarżący nie posiadają nieruchomości rolnych, które zgodnie z uchwałą Rady Gminy w Ż. W. nr [...] mogły by utworzyć siedlisko rolne. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia wskazać należy, że organy administracji nie odniosły się w wyczerpujący sposób do wszystkich dowodów istotnych dla ustalenia stanu faktycznego. W szczególności uwaga to dotyczy oświadczenia J. M. o użyczeniu A. J. i P. R. działki nr ew. [...] oraz umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2009r. Przy czym, o ile umowa dzierżawy, chociaż istniała w dacie wydawania decyzji, w materiale dowodowym pojawiła się dopiero na etapie wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to oświadczenie o użyczeniu tej działki istniało przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W związku z tym okoliczność ta winna być wyczerpująco wyjaśniona. Pod tym kątem należy również ocenić złożoną umowę dzierżawy. Podnieść należy, że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz jego wszechstronna i wyczerpująca ocena pozwala na dokonanie kontroli właściwego zastosowania prawa materialnego. W tej sytuacji przyjąć trzeba, że nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału w niniejszej sprawie była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie Sąd uznał, że nie zachodzi konieczność uchylania decyzji obu instancji, ponieważ konwalidacja wskazanych uchybień jest możliwa przed organem II instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] odniesie się do wskazanych wyżej dowodów, a w kontekście poglądu o działaniu stron w celu obejścia przepisów prawa ustali, czy J. M. nie stosował już wcześniej procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę w ramach tworzonego siedliska rolnego na posiadanej działce, a następnie dokonywał podobnego jak w niniejszej sprawie podziału działki. Taki pogląd wydaje się prawdopodobny w oparciu o pobieżną analizę map geodezyjnych. Świadczyłoby to o zastosowaniu swoistej formy przekształcenia działek rolnych na budowlane. Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.