VIII SA/Wa 639/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R. 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz skarżącego W. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R.. Kontrolowane zarządzenie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta R. zarządzeniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R.. W ogłoszeniu wskazano, że do konkursu może przystąpić osoba, która spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół publicznych i rodzajach publicznych placówek, odpowiednie do zajmowania stanowiska dyrektora zespołu szkół publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 184 poz.1436). W dalszej kolejności zostały wymienione dokumenty, jakie powinny zawierać oferty osób przystępujących do konkursu według wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60 poz. 373). Do wspomnianego konkursu przystąpiło dwóch kandydatów tj. Pan W. B. i Pani A. S.. W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego komisja konkursowa w dniu [...] czerwca 2013 r. podjęła uchwałę o niedopuszczeniu do udziału w konkursie kandydata W. B. z powodu niespełnienia wymagań określonych w cyt. powyżej rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. Kandydat nie przedstawił, w ocenie komisji konkursowej, ani oryginału, ani poświadczonej przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dyplomu ukończenia studiów wyższych lub świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, a zatem nie został spełniony wymóg pkt 2 ppkt 5 ogłoszenia konkursu. W dalszej kolejności Prezydent Miasta R. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zatwierdził wyniki konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R.. W. B. w dniu [...] lipca 2013 r. wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i unieważnienie postępowania konkursowego oraz o ponowne przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R.. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta R. odmówił unieważnienia postępowania konkursowego wywodząc o braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia W takim stanie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę komisji konkursowej o niedopuszczeniu do udziału w konkursie oraz na zarządzenie Prezydenta Miasta R. w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R. w dniu [...] lipca 2013 r. wniósł W. B.(dalej określany jako "skarżący"). Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisów § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 2 lit. "e" rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez: - odmowę dopuszczenia skarżącego do postępowania konkursowego pomimo złożenia przez niego wszystkich wymaganych prawem dokumentów; - odmowę umożliwienia skarżącemu uzupełnienia poświadczenia dokumentu tj. świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania lub też uzupełnienia oryginału ww. dokumentu, a co za tym idzie naruszenie § 8 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 8 kwietnia 2010 r. poprzez zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta R. konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R. pomimo przesłanki unieważnienia konkursu z uwagi na nieuzasadnione niedopuszczenie skarżącego do postępowania konkursowego; 2) naruszenie zasady bezstronności komisji konkursowej poprzez wyznaczenie do jej składu osób personalnie związanych z kandydatem, który wygrał konkurs. W składzie komisji konkursowej zasiadał bowiem były dyrektor szkoły w której uczy kandydat, który wygrał konkurs. W uzasadnieniu skargi W. B. podniósł, że decyzja komisji konkursowej o niedopuszczeniu go do udziału w postępowaniu konkursowym była nieuzasadniona i sprzeczna z prawem. Wskazał, że komisja konkursowa nie wykonała własnej uchwały, na podstawie której skarżący uzyskał prawo do okazania oryginału dokumentu w miejsce dokumentu będącego kopią. Wywiódł, że skoro przepis rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. mówi o obowiązku złożenia jednego z trzech wymienionych alternatywnie dokumentów, to złożenie przez niego choćby jednego z nich, w tym przypadku dyplomu ukończenia studiów wyższych oznacza, że wymóg ten został wypełniony. W związku z tym fakt, czy złożono dodatkowo świadectwo studiów podyplomowych z zakresu zarządzania i czy dokument ten był poświadczony przez skarżącego, czy też nie, nie ma żadnego znaczenia w sprawie i nie może wywoływać dla skarżącego żadnych negatywnych skutków prawnych. Uzasadniając zarzut braku bezstronności komisji konkursowej skarżący wskazał, że w jej składzie zasiadał były dyrektor szkoły, w której uczy kandydat, który wygrał konkurs. Fakt ten, w jego ocenie, może mieć znaczenie dla oceny bezstronności komisji. Swoją argumentację w odniesieniu do zgłoszonych zarzutów poparł poglądami orzecznictwa sądowego powołując wskazane w treści skargi wyroki sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w stanie faktycznym zaistniałym w przebiegu postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R., dobrą wolą komisji konkursowej było podjęcie uchwały w sprawie dopuszczenia możliwości okazania przez skarżącego oryginału dokumentu. Wobec faktu, że skarżący nie mógł okazać oryginału dokumentu, gdyż go przy sobie nie posiadał, komisja w zasadzie jednomyślnie podjęła uchwałę o niedopuszczeniu kandydata do II etapu konkursu. Podkreślił, że żaden z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej regulującego tryb postępowania konkursowego, nie nakłada na komisję obowiązku przeprowadzenie takiego postępowania. Wobec przedłożenia przez W. B. niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, komisja miała prawo do odmowy dopuszczenia go do udziału w konkursie, tak jak to czynią wszystkie komisje konkursowe w przypadku uchybień formalnych, nawet co do osób będących w chwili konkursu dyrektorami. Pełnomocnik organu podniósł, że brak jest podstaw do twierdzenia, że obecność w pracach komisji konkursowej byłego dyrektora placówki, w której uczy druga kandydatka, mogłoby mieć jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia tego konkursu. Wywiódł, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby fakt ten miał wpływ dla oceny bezstronności komisji, przy czym komisja konkursowa obradowała w składzie 9-osobowym i podejmuje decyzje większością głosów. Ponadto w dn. [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta R. nadesłał do tut. Sądu pismo procesowe zatytułowane "odpowiedź na skargę" podpisane z jego upoważnienia przez Wiceprezydenta Miasta R., w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl z kolei art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontekście powyższych kryteriów sądowej kontroli aktów i czynności organów administracji publicznej, skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty podlegają uwzględnieniu. Dokonując oceny prawnej wydanego orzeczenia, należy przede wszystkim stwierdzić, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R.. Stosownie do treści art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej określana jako "u.o.ś" ) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Przepis art. 5c pkt 2 ww. ustawy stanowi natomiast, iż w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Natomiast regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę został określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, dalej określane jako "rozporządzenie konkursowe MEN"). Zgodnie z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia m.in. nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Stosownie zaś do § 4 ust. 2 pkt 2 Komisja Konkursowa podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Natomiast wyliczenie wymaganych dokumentów, które powinna zawierać oferta kandydata, zawiera § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, który w ppkt e) wymienia dokumenty potwierdzające spełnienie przez kandydata wymogów w zakresie wykształcenia. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do ustalenia, czy stwierdzony przez komisję konkursową brak własnoręcznego podpisu kandydata na kopii dyplomu ukończenia studiów podyplomowych w zakresie zarządzania oświatą mógł stanowić podstawę niedopuszczenia skarżącego do udziału w konkursie. Od przesądzenia powyższego faktu zależy bowiem ocena prawidłowości przeprowadzonego konkursu i wydanego przez Prezydenta Miasta R. zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R.. W ocenie Sądu tego rodzaju uchybienie nie powinno spowodować niedopuszczenia skarżącego do udziału w konkursie. Należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia konkursowego MEN regulują kwestię dokumentów potwierdzających spełnienie przez kandydata wymogów w zakresie wykształcenia w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. "e" rozporządzenia stanowiąc, że wymaganymi od kandydata dokumentami są "oryginały lub poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem kopie dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia, w tym dyplom ukończenia studiów wyższych lub świadectwo ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo świadectwo ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą". Na marginesie należy podkreślić, że w odniesieniu do kandydatów na stanowisko dyrektora publicznej szkoły istnieje wymóg przedłożenia oprócz dyplomu ukończenia szkoły wyższej także dokumentów potwierdzających kwalifikacje menadżerskie z zakresu zarządzania wynikający z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego ustalonego w kontrolowanej sprawie, komisja konkursowa stwierdzając, jak wynika ze sporządzonego przez nią protokołu, jedynie brak podpisu skarżącego na kserokopii dyplomu ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania oświatą, jeżeli nie miała zastrzeżeń co do samego dokumentu, powinna umożliwić skarżącemu uzupełnienie braku formalnego przez własnoręczne złożenie podpisu poświadczającego zgodność kserokopii z oryginałem. Tego rodzaju czynność nie jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia konkursowego MEN (żaden z jego przepisów nie wprowadza zakazu uzupełniania w ten sposób braków formalnych przedłożonych kopii dokumentów), a jednocześnie nie tamuje dalszych czynności i postępowania komisji konkursowej. Trzeba także mieć na uwadze, że § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia konkursowego, określający przesłanki unieważnienia konkursu jako przyczynę unieważnienia wymienia nie tylko "nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego" (pkt 1 rozporządzenia), ale także "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu" (pkt 4 rozporządzenia). Wskazuje to na różnicowanie przez prawodawcę przyczyn, które decydują o ocenie odnośnie zgodnego lub niezgodnego z prawem przeprowadzenia konkursu. Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że w toku postępowania konkursowego mogą zaistnieć tego rodzaju uchybienia, które są nieistotne i jako takie mogą podlegać ewentualnemu uzupełnieniu. Do takich nieistotnych uchybień należy zaliczyć brak podpisu kandydata na kopii dyplomu ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania, w sytuacji kiedy z okoliczności (umieszczenia tego dokumentu wraz z innymi dokumentami oferty w zamkniętej kopercie) wynika, że pochodzi on niewątpliwie od danego kandydata. Tego rodzaju brak może co najwyżej podlegać uzupełnieniu w sposób wskazany wyżej przez Sąd. W przedmiotowej sprawie takie uzupełnienie nie nastręczało żadnych problemów, gdyż jak wynika z protokołu posiedzenia komisji konkursowej z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący stawił się osobiście na to posiedzenie. Pogląd co do możliwości uzupełniania uchybień formalnych w postępowaniach konkursowych w oświacie jest prezentowany w orzecznictwie (vide wyrok NSA z dnia 16.07.2013 r. sygn. akt I OSK 786/13). Natomiast przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie przez komisję konkursową głosowanie i podjęcie decyzji o zażądaniu przedstawienia przez skarżącego oryginału dyplomu, nie pozostaje w związku rzeczowym ze stwierdzonym brakiem formalnym, ponieważ jak wynika z przepisu § 1 ust. 3 rozporządzenia konkursowego MEN, żądanie przedstawienia oryginału dokumentów w postępowaniu konkursowym w oświacie może zgłosić jedynie organ, a nie komisja konkursowa. Czynność odrzucenia oferty skarżącego w drodze uchwały komisji konkursowej i niedopuszczenie go do udziału w konkursie, w powyższej sytuacji została dokonana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia konkursowego MEN. Tym samym w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym Prezydent Miasta Radomia winien był skorzystać z uprawnienia przewidzianego w § 8 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia konkursowego MEN, czyli unieważnić konkurs i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie z uwagi na nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego. Tymczasem wydając zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o zatwierdzeniu wyników konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R., Prezydent Miasta R. rażąco naruszył art. 36a ust. 2 u.o.ś., bowiem przeprowadzone w kontrolowanej sprawie postępowanie konkursowe z wykazanymi wyżej rażącymi nieprawidłowościami i uchybieniami nie kwalifikowało się do jego zatwierdzenia i uznania że doprowadziło ono do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R.. Prawidłowym działaniem Prezydenta Miasta R. w zaistniałej sytuacji powinno być, stosownie do cyt. § 8 ust. 2 rozporządzenia konkursowego MEN, unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia. Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę te rozważania i wykona wytyczne Sądu. Natomiast jako niezasadne należy ocenić zarzuty skargi w części dotyczącej naruszenia zasady bezstronności komisji konkursowej i nie mógł on stanowić przesłanki do unieważnienia przez Prezydenta Miasta R. postępowania konkursowego. Jak Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 638/13 w sprawie skargi na uchwałę komisji konkursowej o niedopuszczeniu skarżącego do udziału w konkursie, z przedłożonych przez organ dokumentów wynika, że skład komisji odpowiadał wymogom określonym w przepisach ww. rozporządzenia konkursowego MEN, a branie udziału w pracach komisji byłego dyrektora szkoły, w której pracuje kandydatka, której oferta została wybrana w konkursie, w kontekście powyższych przepisów nie stanowi o niemożności udziału takiej osoby w komisji konkursowej. Taka okoliczność nie daje podstaw do wykluczenia ze składu komisji konkursowej . Powyższe nie zmienia jednakże oceny Sądu, że wydane zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o zatwierdzeniu wyników konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R., w kontekście wskazanych wyżej wyników sądowej kontroli dokonanej w rozpoznawanej sprawie, rażąco naruszyło przepisy art. 36a ust. 2 u.o.ś. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia konkursowego MEN, wskutek czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia (pkt 1 wyroku). Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego zarządzenia znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.).