VIII SA/Wa 649/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. W., J. W. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki krat stalowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata Ł. D. kwotę [...] ([...]) złotych oraz kwotę [...] ([...]) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm. ) nakazał M. i J. W. zam. R. ul. G. [...] m [...] doprowadzić kraty stalowe, zamontowane na balustradzie loggi w/wym. lokalu mieszkalnego nr [...] do stanu zgodnego z przepisami poprzez zlikwidowanie ukośnych elementów występujących w przedmiotowej kracie, umożliwiających wspinanie się po kracie do mieszkania usytuowanego na wyższej kondygnacji budynku. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przeprowadzone w dniu [...].06.2008 r. oględziny lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. G. [...] wykazały zamontowanie przez Państwa W. krat metalowych z prętów pionowych w ramach z kątownika oraz elementów ukośnych. W kracie znajduje się otwór otwierany do wewnątrz. Ponadto organ uznał, że do przedmiotowego przypadku mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane w związku z tym nie ma znaczenia data zamontowania tych krat. Zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą zamontowanie krat podlega obowiązkowi zgłoszenia. Inwestorzy tego obowiązku nie dokonali i w związku z tym ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm. ). Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 2004 r.), kraty zewnętrzne, zastosowane w otworach okiennych i balkonowych, powinny być wykonane w sposób zapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. zlikwidowanie ukośnych elementów występujących w przedmiotowej kracie uniemożliwi wspinanie się po niej na wyższą kondygnację. Odwołanie od tej decyzji złożył M. Ł. mieszkający bezpośrednio nad lokalem M. i J. W. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że wykonanie nakazanych robót niewiele utrudni we wspinaniu się na wyższą kondygnację, gdyż w dalszym ciągu pozostanie obramowanie krat, po którym będzie się można wspinać. Poza tym zarzucił organowi I instancji, że nieprawidłowo zastosował § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ dotyczy ono kratowania okien i balkonów, a nie loggi. Wskazał też, że przedmiotowe okratowanie powstało po 1996 r. W konkluzji wnosił o demontaż przedmiotowych krat w całości. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z póź. zm. ) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał M. i J. W. rozbiórkę krat stalowych zamontowanych na balustradzie loggi lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. G. [...] w R. w terminie do [...] września 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że likwidacja jedynie ukośnych elementów nie zapobiegnie możliwości wspinania się po kracie. Pozostawienie obramowania otwieranego otworu w kracie w dalszym ciągu będzie powodować naruszenie § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ponieważ ułatwiał on będzie wspinanie się do pomieszczeń na wyższej kondygnacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję złożyli M. i J. W. Podnieśli w niej, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest dla nich krzywdząca. Organ II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie wziął pod uwagę ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazali również, że kraty zostały zamontowane kilkanaście lat wcześniej. Nadto obowiązek na nich nałożony likwidacji elementów ukośnych w kracie wykonali. Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów w niej wymienionych. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a podnoszonych przez Skarżących w toku postępowania administracyjnego. Nie zostało również przeprowadzone w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające przed organami nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 77 § 1. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póz. zm. ) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz konieczność odniesienia się do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1031/05 stwierdził, że, "Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić." LEX nr 220797. W wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1780/07 wskazał, że "Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji." LEX nr 508430. Należy również wskazać, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania. Należy mieć na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie należy uznać, że nie jest on pełny i nie pozwala na właściwe zastosowanie prawa materialnego. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie nieprawidłowe było pominięcie przez organy obu instancji ustalenia daty powstania przedmiotowych krat. Sąd rozpoznający sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w decyzji organu I instancji, iż bez względu na datę powstania krat zawsze będą miały zastosowanie przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Odmienny pogląd został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1398/06, gdzie w zbliżonym stanie faktycznym za prawidłowe uznano stosowanie wobec samowoli budowlanej polegającej na montażu krat na balustradzie loggi powstałej przed wejściem w życie obecnie obowiązujących przepisów, ustawy z dnia 24 października 1974 r. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA 4607/02. Z tymi poglądami należy się zgodzić. W tej sytuacji fundamentalne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie daty zamontowania krat. Nie wymaga szerszego uzasadniania fakt, że inny jest tryb legalizacji samowoli budowlanej przewidziany w ustawie z dnia 24 października 1974 r., a zupełnie inny w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. W zależności od ustalenia, która ze wskazanych wyżej ustaw będzie miała zastosowanie należy przeprowadzić postępowanie administracyjne. W związku z tym brak postępowania wyjaśniającego co do daty zamontowania krat oraz stosownych ustaleń przez organy nadzoru budowlanego powoduje, że nie można mówić o prawidłowo ustalonym stanie faktycznym co wyklucza możliwość zastosowania przepisów prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków stron postępowania. Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, że rozstrzygnięcie organu II instancji budzi wątpliwości jeszcze z innego powodu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznaje, że konieczny jest demontaż kraty ponieważ pozostałe obramowanie otworu może ułatwiać wspinanie się na wyższą kondygnację. Nie kwestionuje przy tym, że przepis § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza instalowanie krat. Skoro tak to należało rozważyć, czy na Skarżących nie należy nałożyć innych obowiązków polegających na wykonaniu określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Z zajętego przez organ II instancji stanowiska wynikało by, że uważa on, iż kraty w żadnej postaci nie mogą być instalowane na balkonach. W tej sytuacji należy uznać, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w oparciu o niepełny materiał dowodowy i w związku z tym nie można mówić o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zatem nie możliwe jest ustalenie praw i obowiązków stron tego postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego wezmą pod uwagę wskazane powyżej rozważania, a w szczególności prawidłowo ustalą stan faktyczny. Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.