VIII SA/Wa 670/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. B. W. (skarżąca, strona) wniosła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem A. W. (mąż, uprawniony). Wcześniej decyzją z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ odwoławczy) przyznało jej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992, zwana dalej: u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką na mężem na okres do [...] sierpnia 2014 r. W toku postępowania organ I instancji – Prezydent Miasta R. ustalił, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji istniejącej od marca 2012 r. okresowo do dnia [...] sierpnia 2014 r. Miesięczny dochód w rodzinie strony w 2011 r. wyniósł [...] zł. Skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do dnia [...] kwietnia 1996 r., stosunek pracy został rozwiązany wskutek wygaśnięcia umowy o pracę zawartej na czas określony. Strona nie pracuje od [...] lat, we wcześniejszym okresie czasu poszukiwała zatrudnienia za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy i we własnym zakresie, ale bezskutecznie. Powyższego zaprzestała od momentu wykrycia choroby [...] u męża. Wobec powyższych ustaleń organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił skarżącej prawa do świadczenia, o jakim mowa w art. 16 a u.ś.r., gdyż w jego ocenie pomiędzy powstaniem stanu niepełnosprawności wywołującym konieczność sprawowania opieki przez inną osobę, a zaprzestaniem zatrudnienia nie występował związek przyczynowo-skutkowy. Według organu I instancji dla spełnienia tej przesłanki - przyznania świadczenia osoba uprawniona powinna rozwiązać umowę o pracę przez własne działanie po zaistnieniu okoliczności powodujących konieczność sprawowania opieki. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie strona utraciła zatrudnienie wskutek wygaśnięcia umowy o pracę w 1996 r., to taka przesłanka przyznania pomocy w świetle art. 16 a u.ś.r. nie zachodziła. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, wnioskując o przyznanie przedmiotowego zasiłku ze względu na konieczność stałej opieki nad mężem. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem, a zatem nie została spełniona przesłanka przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego określona w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy uznał, iż skarżąca nie spełnia wymienionej w art. 16a u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem, bowiem nie pracuje ona od dnia [...] kwietnia 1996 r., ponieważ umowa o pracę zawarta z [...] została rozwiązana z upływem terminu, na jaki została zawarta. Odnosząc się do argumentów odwołania wskazało natomiast, że stan zdrowia osoby wymagającej opieki nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania przedmiotowego zasiłku, świadczenie to stanowi bowiem rekompensatę dla opiekuna za utratę zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad uprawnionym. W skardze złożonej na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała w tym zakresie, iż podniesiona przez organ odwoławczy okoliczność, jakoby rozwiązanie zawartej przez nią umowy o pracę od [...] kwietnia 1996 r. nie wiązało się bezpośrednio z koniecznością opieki nad mężem jest błędna. W tym okresie nie podejmowała pracy właśnie z uwagi na stale pogarszający się stan zdrowia męża i związaną z tym konieczność sprawowania nad nim opieki. Mąż zaczął chorować w 1993 r., natomiast nasilenie dolegliwości chorobowych miało miejsce w 1996 r., co zmusiło ją do nie podejmowania zatrudnienia. W konsekwencji wskazała, iż spełnia wszystkie warunki konieczne do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w u.ś.r. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w u.ś.r. dodano art. 16a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16 a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 u.ś.r., to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16 a u.ś.r. i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej, jako żonie osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż pozostawanie przez skarżącą osobą bezrobotną na skutek wygaśnięcia ostatniego stosunku pracy z upływem czasu na jaki umowa o pracę została zawarta, nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Należy zauważyć, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia, jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16 a u.ś.r. osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16 a u.ś.r., w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca pozostawała w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. Posiadanie statusu bezrobotnego nie stanowi przeszkody do uznania, że skarżąca faktycznie nie podejmuje pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, tym samym nie stanowi przeszkody do uznania, że spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16 a u.ś.r. Podobnie przyczyna pozostawania bezrobotną na skutek wygaśnięcia umowy o pracę nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia tej przesłanki. Zdaniem Sądu brak w art. 16 a u.ś.r. w obecnym brzmieniu słów "nie podejmuje zatrudnienia" wymienionych w art. 17 ust. 1 a pkt 3 w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. (dotyczącym przyznanego wcześniej skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego) nie pozwala na przyjęcie, że przesłanka braku zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną określona w obecnym art. 16 a ustawy jest zasadniczo różna od analogicznej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 a ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. A należy zauważyć, że wtedy ten sam organ przyznał świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osoby ubiegającej się specjalny zasiłek opiekuńczy, zwłaszcza takiej, które miała wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., by w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16 a ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Zarówno pozostawanie przez opiekuna w okresie powstania niepełnosprawności podopiecznego, jak i przejściowe podejmowanie przez opiekuna zatrudnienia w okresie trwania niepełnosprawności podopiecznego, co do zasady nie stanowią przeszkody w uznaniu, że zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku określone w art. 16a ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów u.ś.r. i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać, czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.