VIII SA/Wa 677/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. S., J. S., S. D. oraz Z. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia aktu własności ziemi 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia[...]maja 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących Z. S., J.S., S. D. oraz Z. A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także zasądza na rzecz skarżącego Z. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., po rozpatrzeniu zażalenia Z. S., J. H. S., Z. A. i S. D. (dalej: "skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C. (dalej: "organ I instancji" lub "Wójt") z [...] maja 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżących. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy powołały między innymi art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). 1.2. Uzasadniając postanowienie SKO wyjaśniło, że skarżący [...] marca 2013 r. wystąpili do organu I instancji z wnioskiem o wydanie odpisu decyzji (Aktu Własności Ziemi) lub odtworzenie tej decyzji, w przypadku gdyby uległa ona zagubieniu lub zniszczeniu, alternatywnie o odtworzenie przedmiotowej decyzji lub też odtworzenie akt postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (dalej: "u.w.g.r.") i odtworzenie na ich podstawie treści decyzji lub decyzji w postaci Aktu Własności Ziemi lub też alternatywnie o wydanie aktu administracyjnego stanowiącego podstawę do założenia księgi wieczystej w trybie art. 626 2 § 3 Kpc dla nieruchomości objętej przedmiotowym Aktem Własności Ziemi. Odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie organ I instancji powołał się na art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest właściwy w sprawie rozstrzygnięcia wniosku skarżących, tj. stwierdzenia lub nie, nabycia przez nich własności nieruchomości na podstawie ustawy uwłaszczeniowej. Na podstawie art. 4 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu u.w.g.r. (Dz. U. Nr 11, poz. 82 ze zm.), rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w trybie przepisów tej ustawy zostało bowiem przekazane kognicji sądów powszechnych. W świetle art. 63 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.), wyłączone zostało stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach decyzji stanowiących akty własności ziemi. 1.3. W zażaleniu skarżący podnieśli, że organ I instancji błędnie odczytał treść ich żądań. Z tej przyczyny powołał przepisy, których treść nie znajduje zastosowania w sprawie. Dodali, że ich wniosek nie dotyczył rozpoznania sprawy w zakresie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości, gdyż postępowanie w tym względzie zostało już prawomocnie zakończone stwierdzeniem nabycia nieruchomości i wydaniem Aktu Własności Ziemi. Wniosek obejmował jedynie żądanie odtworzenia treści tej decyzji, ewentualnie odtworzenia akt postępowania uwłaszczeniowego, względnie na ich podstawie odtworzenie treści decyzji lub samej decyzji. Dodali, że wniosek nie dotyczył żądania wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia bądź zmiany decyzji. Zdaniem wnioskodawców, przepisy k.p.a. stanowią wystarczającą podstawę do załatwienia ich wniosku, tj. odtworzenia akt sprawy, z zastosowaniem zasad ogólnych postępowania, zwłaszcza wezwań. Powołali się również na wyrok NSA z 6 lipca 2006 r. (II OSK 921/05). Reasumując stwierdzili, że intencją wniosku było jedynie odtworzenie treści decyzji kończącej postępowanie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości. 1.4. Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie SKO nie znalazło podstaw do zmiany stanowiska organu I instancji. Dodało, że skarżący zostali poinformowani w toku postępowania przed organem I instancji, że wydanie żądanego odpisu nie było możliwe, gdyż Wójt Gminy nie dysponował dokumentami czyniącymi zadość ich żądaniom. SKO uwzględniło natomiast zarzuty zażalenia co do tego, że wniosek skarżących nie dotyczył merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, Wójt błędnie przyjął, że wniosek skarżących dotyczył wszczęcia postępowania odtworzeniowego, podczas gdy zostało ono zakończone ostateczną decyzją, tj. wydaniem Aktu Własności Ziemi. Dokonując jednak oceny merytorycznej zajętego przez organ I instancji stanowiska, SKO uznało je za prawidłowe. Stwierdziło, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do wszczęcia postępowania w trybie przepisów k.p.a., gdyż zarówno wskazane przepisy, jak również przepisy materialnego prawa administracyjnego, nie przewidują regulacji w zakresie zasad i procedury odtwarzania akt. Należało zatem wydać postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie innej treści byłoby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do powołanego przez skarżących wyroku NSA, Kolegium stwierdziło, że zapadł on w innym stanie faktycznym. Dodało, że organy nie miały obowiązku działania w trybie powołanego przepisu art. 626 2 k.p.c, na podstawie którego skarżący żądali wydania aktu stanowiącego podstawę do założenia księgi wieczystej. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący. Pismem z [...] lipca 2013 r. wnieśli zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie SKO. Występując o uchylenie w całości zaskarżonego aktu, autor skargi postawił zarzuty: a) niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.w związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności i utrzymanie w mocy postanowienia Wójta Gminy mimo, że zaskarżone postanowienie rozstrzygało w przedmiocie nigdy niezgłoszonych przez stronę żądań i nie dotyczyło merytorycznie istoty wniosku, toteż wydane zostało bez podstawy prawnej, tj. ani z urzędu, ani na podstawie tożsamego z żądaniami strony wniosku; b) błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia objętego nieważnością; c) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności oparcie uzasadnienia stanowiska na błędnie interpretowanych przepisach, przywołanych w jego treści. 2.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpiło o jej oddalenie. Za chybione uznało zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Ramy prawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. 3.3. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy prawidłowego odkodowania przez organy treści wniosku skarżących inicjującego postępowanie w sprawie i zasadności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem SKO, uzasadnienie postanowienia Wójta jest wadliwe, ale rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Skarżący wywodzą zaś, że treść ich wniosku została wadliwie odkodowana przez organy, które orzekały w zakresie przekraczającym ramy postępowania zakreślone przez wnioskodawców. 4. Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 w związku z przepisami art. 64 § 2 oraz art. 50 § 1 i art. 54 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Spełniona została zatem przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., pozwalająca na wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego. Organy nie podjęły bowiem stosownych działań zmierzających do wyjaśnienia istoty wniosku skarżących inicjującego postępowanie w sprawie. Jeżeli organ uważa, że wniosek w całości lub w części jest niezrozumiały, to powinien wezwać wnioskodawców do sprecyzowania ich żądań, udzielając stosownych pouczeń. Organy odstąpiły w sprawie niniejszej od powyższego obowiązku. Arbitralnie zakreśliły ramy postępowania administracyjnego. Konsekwencją działań organów obu instancji była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Dodać należy, że organy podjęły jednocześnie próbę merytorycznego rozstrzygnięcia zasadności wniosku, przedstawiając swoje przedwczesne rozważania w uzasadnieniu postanowień będących przedmiotem niniejszej sprawy. SKO uznało stanowisko Wójta za merytorycznie prawidłowe, pomijając fakt, że organ I instancji wadliwie odkodował treść i zakres wniosku skarżących. Dywagacje Kolegium na temat możliwości zastosowania w przyszłości art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są nie tylko przedwczesne, ale także chybione. W realiach niniejszej sprawy nie sposób bowiem wykluczyć jej merytorycznego rozstrzygnięcia, pozytywnego lub negatywnego, które nie będzie dotknięte wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd, w świetle którego organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądań strony. O tym, jaka jest treść żądania decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 300/07; wyrok dostępny w bazie LEX nr 337783 i dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). 5. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia postanowień obu instancji wydanych w niniejszej sprawie. Skoro jednak skarżący kwestionują prawidłowość odkodowania treści ich wniosku przez organ I instancji, który rzeczywiście przynajmniej w części wadliwie zrozumiał intencje skarżących, to uznać należy za przedwczesne odnoszenie się przez Sąd w sposób wiążący do wszystkich zarzutów skargi. Zauważyć tylko należy, że oczywiście chybione są zarzuty skargi dotyczące niezastosowania przez SKO art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Autor skargi nie wskazał bowiem podstawy prawnej umożliwiającej organowi odwoławczemu stwierdzenie nieważności w trybie zwykłym aktu administracyjnego wydanego przez organ I instancji. Takiej możliwości nie przewidują w szczególności przepisy art. 138 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika zaś, że skarżący zrezygnowali ze zwykłego trybu instancyjnego na rzecz wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Wójta. Dodać należy, że zakres żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne powinien być nie tylko zrozumiały, ale także precyzyjnie zakreślony, jeżeli strona domaga się niezwłocznego i merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli żądania są sformułowane kaskadowo, a nadto w sposób alternatywny, intencje wnioskodawców nie są zaś precyzyjnie formułowane, to należy liczyć się z możliwością, a nawet koniecznością uzyskania rozstrzygnięć formalnych, w całości lub w części. W realiach niniejszej sprawy wnioskodawcy nie wskazują, czy i w jakim zakresie ich żądania stają się bezprzedmiotowe, w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia jednego z ich żądań. Z akt sprawy wynika, że podejmują różne inicjatywy w celu uzyskania lub potwierdzenia swoich praw do nieruchomości gruntowej. Jeżeli zdecydowali się ostatecznie na tryb administracyjny, to w ich dobrze pojętym interesie leżeć winno precyzyjne formułowanie swoich żądań. 6. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i wezwać skarżących do sprecyzowania treści i zakresu ich wniosku, jeżeli intencje wnioskodawców będą wciąż niezrozumiałe dla organu. Jeżeli zaś organ I instancji zdecyduje się na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku, to obowiązany będzie wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie (pozytywne lub negatywne) w formie decyzji. Taka forma rozstrzygnięcia nie będzie konieczna w sytuacji, gdy żądanie dotyczyć będzie czynności materialno – technicznej. Rozstrzygniecie formalne, jakim jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie, nie może służyć rozstrzygnięciu sprawy co do istoty (w całości lub w części). Obowiązkiem organu będzie przy tym stosowne odniesienie się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowym, które to poglądy strona uważa za własne, jeżeli poglądy te zostały wyrażone na tle podobnego stanu faktycznego do tego, który występuje w rozpoznawanej sprawie. Punktem wyjścia do jakichkolwiek rozważań prawnych lub (i) rozstrzygania sprawy, każdorazowo jest prawidłowe ustalenie jej stanu faktycznego. 7. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym oraz drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 oraz art. 209 u.p.p.s.a. Do zwróconych kosztów postępowania Sąd zaliczył 100 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi. Na rzecz skarżącego Z. S. Sąd orzekł jednocześnie o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego (240 zł) i opłaty skarbowej (17 zł) od dokumentu pełnomocnictwa, gdyż skarżący był w niniejszej sprawie reprezentowany przez radcę prawnego.