VIII SA/Wa 691/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Organ pierwszej instancji – Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Prezydenta R. pismem z dnia [...] listopada 2008 r. zawiadomił J.P. o wszczęciu z urzędu postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia uprawnień do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz M.P. przyznanego wymienionej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] września 2006 r., znak [...]. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] zmienił wyżej opisaną własną decyzję w ten sposób, że odmówił J.P. świadczenia w formie: świadczenia pielęgnacyjnego nad dzieckiem – M.P. od dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz składki na ubezpieczenie społeczne, także od dnia [...] sierpnia 2007 r. na dalszy okres. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę w 2005 r. po doliczeniu dochodu uzyskanego po [...] lipca 2007 r. wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 2, 3, 5 ust. 2, art. 17, 20 ust. 3, art. 23, 24 ust. 1 i 3, art. 25 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), dalej jako: "rozporządzenie z 2 czerwca 2005 r." oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903), a także art. 104, 108 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." Od decyzji tej J.P. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lutego 2009r., znak [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Kolegium wskazało, że nie budziła wątpliwości okoliczność, iż sytuacja rodziny odwołującej uległa zmianie. Jednakże nie można było ustalić trybu, w jakim organ I instancji dokonał weryfikacji wcześniejszej decyzji, gdyż przywołane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych takiej podstawy nie wskazywały. Natomiast art. 163 k.p.a. nie mógł być również samodzielną podstawą rozstrzygnięcia. Kolegium zaznaczyło, że art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na zmianę bądź uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła świadczenie rodzinne w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny, mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Ponadto J.P. pismo organu I instancji informujące o wszczęciu postępowania, o możliwości przedstawiania dowodów, składania wyjaśnień i przeglądania akt w terminie 7 dni od daty jego odebrania, otrzymała w dniu [...] listopada 2008 r. Decyzja zaś została już wydana w dniu [...] listopada 2008 r. czyli z naruszeniem tego terminu, co mogło ograniczyć stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu. Została także naruszona zasada z art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie zapewniono stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Prezydenta R. zmienił wyżej opisaną własną decyzję dnia [...] września 2006 r., znak [...] w ten sposób, że odmówił J.P. świadczenia w formie: świadczenia pielęgnacyjnego nad dzieckiem – M.P. od dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz składki na ubezpieczenie społeczne, także od dnia [...] sierpnia 2007 r. na dalszy okres. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołał także art. 2, 3, 5 ust. 2, art. 17, 20 ust. 3, art. 23, 24 ust. 1 i 3, art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, a także art. 104, 108 i art. 163 k.p.a. Ponownie podniósł, że dochód rodziny J.P. w przeliczeniu na jedną osobę w 2005 r. po doliczeniu dochodu uzyskanego po [...] lipca 2007 r. wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od decyzji tej J.P. odwołała się w dniu [...] maja 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Zarzuciła niezgodność § 18 ust. 3 cytowanego rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., wprowadzającego dodatkowe warunki ustalania dochodu za niezgodne z zasadami obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnego. Pojęcie dochodu rodziny określa art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 23 ust. 5 cytowanej ustawy zawiera delegację do wydania rozporządzenia, m. in. w kwestii sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Jednakże w ocenie odwołującej przepis ten formułuje upoważnienie blankietowe, gdyż nie zawiera wskazań co do treści rozporządzenia, które ma być wydane na jego podstawie. Wobec powyższego wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdził, że dochód miesięczny uzyskany w 2005 r. na członka rodziny J.P. wyniósł kwotę [...] zł. Następnie, w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, wystąpił przypadek "dochodu uzyskanego" w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych. W lipcu 2007 r. mąż strony W.P. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej uzyskał dochód w wysokości [...] zł, co z dochodem wyżej podanym, dało kwotę [...] zł miesięcznego dochodu na członka rodziny strony. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. W tej sytuacji miesięczny dochód na członka rodziny wnioskodawczyni przekroczył kwotę zwaną kryterium dochodowym, określoną w art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 8 i 9 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dochód również przekroczył próg wskazany w art. 5 ust. 3 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Wobec tego, skoro nie wystąpiły przesłanki z art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego było nieuzasadnione za okres pierwszego pełnego miesiąca od uzyskania dochodu, to jest od dnia [...] sierpnia 2007 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu II instancji, stanowił art. art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z Konstytucją RP § 18 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. organ odwoławczy stwierdził, iż organy administracji związane są treścią obowiązujących przepisów, zarówno ustawy, jak i aktów wykonawczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.P. podniosła zarzuty niezgodności z Konstytucją RP art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 18 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. wydanego na podstawie art. 25 ust. 5 cytowanej ustawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, których Kolegium nie uwzględniło. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że skarżąca nie kwestionowała, że organy rozstrzygające sprawę były związane obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga J.P. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy powoływanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji zastosowały nieprawidłową materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Oznacza to, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej na przyszłość). Brak jest więc podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 powoływanej ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc), szczególnie gdy upłynął okres, na jaki świadczenie zostało przyznane (wyrok NSA z 19.01.2009 r., sygn. I OSK 535/08, LEX nr 499576). Wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość (wyrok WSA we Wrocławiu z 05.06.2008 r., sygn. IV SA/Wr 89/08, LEX nr 501798). Nie oznacza to jednak, że w przypadku nienależnie pobranych świadczeń, o których organ dowiaduje się po pewnym czasie, nie jest możliwe dochodzenie ich zwrotu za okres miniony. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji zastosowanie znajduje jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (tak NSA w cyt. wyroku z 19.01.2009 r.) Może to nastąpić po przeprowadzeniu odrębnego postępowania, a następnie wydaniu decyzji stwierdzającej czy świadczenie zostało pobrane nienależnie. Jednocześnie należy podkreślić, że warunkiem ustalenia, iż osoba pobrała nienależne świadczenie rodzinne w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest prawidłowe pouczenie strony o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności. Z tym obowiązkiem organu ustawodawca zaś wiąże w art. 25 ust. 1 tej ustawy powinność świadczeniobiorcy zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W myśl ostatniego powołanego przepisu wnioskodawca, w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, m.in. w sytuacji uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego (w zw. z art. 5 ust. 4a cytowanej ustawy), jest zobowiązany do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy zauważyć, że w formularzu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, złożonego przez stronę w dniu [...] lipca 2006 r. (k- 5 akt administracyjnych organu I instancji), w pouczeniu brak jest informacji, że uzyskanie dochodu było okolicznością mogącą mieć wpływ na prawo do wnioskowanego świadczenia. Na podstawie tego zapisu nie można ustalić czy J.P. została pouczona o konieczności powiadamiania organu o uzyskaniu dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania świadczeń. Jest to o tyle istotne, że do ustalenia prawa do świadczenia brany jest przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z art. 17 w zw. z art. 5 ust. 3-10 i art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto pouczenie w formularzu wypełnionym przez J.P. było niezgodne z pouczeniem zawartym we wzorze wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącym załącznik nr 5 do rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach oświadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 58, poz. 401), obowiązującym w dacie złożenia wniosku. W pouczeniu, zawartym w załączniku, wśród okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wymieniono także uzyskanie dochodu. Niezależnie od powyższego, w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma również sposób ustalenia uzyskanego dochodu. Kwestię sposobu ustalania uzyskania dochodu po roku, którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych reguluje nie tylko § 18 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r., jak twierdzi skarżąca, ale przede wszystkim przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Definicję uzyskania dochodu zawiera art. 3 pkt 24 ustawy oświadczeniach rodzinnych, który stanowi, że uzyskanie dochodu - oznacza uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. Natomiast pojęcie "dochodu" ustala art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych mówiący, że dochód po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób oznacza przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Przepis ten przy ustalaniu dochodu odsyła do przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14 poz. 176 z późn. zm.), a więc i do jej art. 9 regulującego zasady obliczania dochodu. Przy ustalaniu dochodu w sposób wyżej wskazany, w ocenie Sądu, nie istnieje kolizja między rozwiązaniami ustawowymi a § 18 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r., gdyż jako uzyskany dochód należy rozumieć dochód, którego nie można już obniżyć z powodu strat. Ponadto, mimo że świadczenia rodzinne ustala się na okres zasiłkowy, to decyzje w przedmiocie zmiany, uchylenia tych rozstrzygnięć czy obowiązku zwrotu nienależnych świadczeń nie muszą dotyczyć całego okresu zasiłkowego, a tylko poszczególnych miesięcy. Zdaniem Sądu, interpretacja § 18 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. w powyższy sposób nie daje podstaw do uznania go za niezgodny z Konstytucją RP. W tym stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, iż wniesiona skarga jest zasadna i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję.