VIII SA/Wa 7/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] marca 2018 r. Rada Gminy K. (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., zwanej dalej: u.s.g.), art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2017 r., poz. 1840 ze zm., zwanej dalej: u.o.z.), podjęła uchwałę Nr [...] (dalej: uchwała) w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy K. w 2018 roku" (zwanego dalej: Programem). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: Prokurator, skarżący), zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2017 r. poz. 1523, zwanej dalej: u.o.a.n.), poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa M. jako aktu prawa miejscowego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podnosząc, że o jej charakterze normatywnym przesądza istota zawartych w niej rozwiązań. Przedmiotowa uchwała jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów – mieszkańców gminy, podmiotów realizujących w Programie zadania, a postanowienia jej mają charakter generalny i abstrakcyjny. Rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełniania obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Zatem zaskarżona uchwała ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania jej jako aktu prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora, zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., uchwała podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu była niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Natomiast brak publikacji stanowi sprzeczność z prawem skutkującą stwierdzeniem nieważności uchwały (art. 91 § 1 zdanie 1 u.s.g.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odstąpienie od obciążania organu kosztami postepowania, przeprowadzenie postępowania pod nieobecność organu lub jego pełnomocnika. Organ podniósł również, że uchwała podjęta na rok 2018, za chwilę przestanie obowiązywać w porządku prawnym i w tej sytuacji postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ uznaje iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na rozprawie Prokurator dodatkowo podniósł, iż w § 8 ust. 1 Programu, prawodawca lokalny nie wypełnił delegacji wynikającej z art. 11 a ust. 5 u.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Natomiast stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zauważenia wymaga, że do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17, publ. LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny, wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 782/18, publ. cbosa). Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Należy jednak podkreślić, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium; wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Stosownie do art. 11 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy zobowiązana jest corocznie do dnia 31 marca, określić w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który między innymi musi zapewniać bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Z regulacji zawartych w ww. przepisie wynika, że program obejmuje w szczególności (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8). Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy zaskarżona uchwała, wydana na podstawie art. 11a u.o.z., stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego, czy podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych. Sąd podziela stanowisko Prokuratora zawarte w skardze, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia przedmiotowego Programu jest aktem prawa miejscowego. W tym zakresie funkcjonuje ugruntowane już orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi uchwalany przez radę gminy ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona jako "program" do aktów planowania, konkretyzujących sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć również to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Wystarczy bowiem, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (por. wyroki NSA z dnia: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 i 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, wyroki WSA w: Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 782/18, Warszawie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 268/18, wszystkie publ. cbosa). Obszerną wypowiedź odnośnie charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/16 (LEX nr 2199460), w którym stwierdził, iż "uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy". Stanowisko zajęte w powyższym wyroku Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje. Również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentowano, że okoliczność, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiwsa 2014/6/100, LEX nr 1572143). W związku z powyższym należy uznać, że uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Postanowienia uchwały są istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Kontrolowana uchwała powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie ulega wątpliwości, że Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n., akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Rada nie zaliczyła kontrolowanej uchwały do aktów prawa miejscowego i w konsekwencji nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 zaskarżonej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższa okoliczność stanowi zatem przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 publ. cbosa). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, publ. cbosa). Brak zgodnej z prawem publikacji aktu normatywnego skutkuje brakiem jego mocy prawnej, co może rodzić szereg negatywnych konsekwencji prawnych niezamierzonych przez ten akt, choćby dla podmiotów, które uznają się za adresatów takiej uchwały, pozostając w błędnym przekonaniu o ważności jej postanowień. Końcowo zaznaczyć należy, iż za słuszny Sąd uznaje zarzut Prokuratora podniesiony na rozprawie, że w Programie w aspekcie wykonania upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada ograniczyła się wyłącznie do wskazania, że na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu przeznacza się w 2018 r. kwotę 10 tys. zł. Zaznaczyć tu należy, że zgodnie z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 11a ust. 5 u.o.z., wymaga on wskazania w Programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania "sposobu ich wydatkowania". Przez "sposób wydatkowania" środków rozumieć bowiem należy nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania. W uchwale pominięto kwestię sposobu ich wykorzystania, przez zestawienie planowanych wydatków i określenie trybu postępowania przy ich wydatkowaniu, co oznacza, iż uchwalając Program Rada nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z. W odniesieniu do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, w ocenie Sądu nie ma znaczenia okoliczność, że ostatnim dniem obowiązywania uchwały jest 31 grudnia 2018 r., albowiem stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.), a przed sądem powszechnym można domagać się odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417¹ § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. 2018 poz. 1025). Mając na względzie powyższą argumentację Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.