VIII SA/Wa 703/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 61, art. 104 ust. 3, art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), zobowiązał S. B. (dalej: "skarżący", "zobowiązany") do zwrotu należności w kwocie [...] zł. za pobyt ojca M. B. w Domu Pomocy Społecznej [...] im. [...] przy ul. S. [...] w R. (dalej "DPS") za okres od [...] sierpnia 2010 r. do [...] stycznia 2012 r. w terminie 14 dni od dnia, gdy przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna, płatnej na wskazany rachunek bankowy Gminy Miasta R. (dalej "Gmina"). Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], Prezydent ustalił odpłatność skarżącego za pobyt jego ojca w DPS za ww. okres w łącznej kwocie [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2012 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nałożono na skarżącego obowiązek zwrotu powyższej kwoty. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zarzuciło wadliwy sposób sformułowania rozstrzygnięcia organu I instancji z uwagi na niesprecyzowanie w sentencji decyzji na rzecz jakiej gminy skarżący miałby dokonać zwrotu wskazanej kwoty oraz braku określenia terminu zwrotu należności. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent wydał ww. decyzję zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wskazując, że w toku postępowania ustalającego wysokość odpłatności doszło do naruszenia prawa, które powinno skutkować uchyleniem decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Skarżący podniósł okoliczność, że nigdy nie otrzymał propozycji zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 u.p.s., co czyni zaskarżoną decyzję sprzeczną z prawem. Decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu treści przepisów regulujących kwestię ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS, tj. art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.s., Kolegium wskazało, że skarżący nie wniósł opłaty, ustalonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2012 r., w związku z czym opłatę tę poniosła Gmina. W konsekwencji na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s. Gmina uzyskała prawo dochodzenia od zobowiązanego zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie wywiązał się ze swojego obowiązku, a Gmina wniosła zastępczo wymaganą kwotę, co w świetle art. 104 ust. 3 u.p.s. daje podstawę do wydania przedmiotowej decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podniósł, że w przypadku skarżącego nie doszło do zawarcia umowy w trybie art. 103 u.p.s., ponieważ w trakcie przeprowadzanych wywiadów środowiskowych w dniach: [...] października 2009 r. i [...] listopada 2011 r. jednoznacznie wypowiedział się, składając stosowne oświadczenia, że nie zamierza ponosić jakiejkolwiek odpłatności za pobyt ojca w DPS, odmówił przedstawienia zaświadczenia o wysokości dochodów, dlatego organ ustalił tę opłatę w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy nie zgodził się ze skarżącym, że ustalenie odpłatności za pobyt ojca w DPS w drodze umowy jest obligatoryjne, w związku z czym dopóki taka umowa nie zostanie z nim zawarta, dopóty po jego stronie nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty. W konsekwencji Kolegium stwierdziło prawidłowość podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 61 i art. 104 u.p.s. poprzez zaniechanie próby zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 tej ustawy, a przez to brak wymagalności kwoty określonej w ww. decyzjach. Skarżący podał, iż z treści art. 61 i art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że wysokość zobowiązania z tytułu odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustalona jest w umowie, zawartej przez wskazane osoby z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, której opłata dotyczy. Do ustalenia wysokości tej opłaty ustawodawca przewidział wyłącznie formę umowy cywilnoprawnej. Świadczy o tym formuła "ustala", co wyraża nakaz dokonania takiej właśnie czynności prawotwórczej ze skutkiem wiążącym dla każdej ze stron. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2, powinna być zawarta na piśmie i określać w szczególności formę i rozmiar świadczonej pomocy oraz okres, na jaki została zawarta. Stronami umowy są małżonek, określeni zstępni lub wstępni oraz kierownik ośrodka pomocy społecznej lub kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie. W tym zakresie skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 537/09, wedle którego przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wskazuje, że m.in. zstępni mieszkańca domu pomocy społecznej wnoszą opłatę, zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy. Ustalenie przedmiotowej opłaty w drodze umowy jest obligatoryjne, w związku z czym dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie owego zstępnego nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty. Skarżący wyjaśnił, iż nigdy nie otrzymał propozycji zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 u.p.s., co czyni zaskarżoną decyzję sprzeczną z prawem. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Nie sposób się zgodzić ze skarżącym, że nie istnieje po jego stronie wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS w okresie od [...] sierpnia 2010 r. do [...] stycznia 2012 r. W tym zakresie funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna z dnia [...] maja 2012 r., która konkretyzuje obowiązek skarżącego uiszczenia ustalonej opłaty w kwocie [...] zł. W przedmiotowym postępowaniu skarżący nie może już podnosić zarzutów wobec ostatecznego rozstrzygnięcia ostatecznego; służą do tego tylko środki nadzwyczajne. Podstawą materialnoprawną przedmiotowej decyzji jest art. 104 ust. 3 u.p.s., w myśl którego wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się w orzecznictwie, że przysługujące gminie na mocy art. 61 ust. 3 u.p.s. prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków na opłaty zastępcze realizowane jest w drodze postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji nakazującej zwrot sumy poniesionej tytułem opłaty wniesionej zastępczo. W wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. w sprawie I OSK 1171/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. (w/cyt. wyrok NSA dostępny w CBOSA). Decyzja taka stanowić będzie w przyszłości tytuł egzekucyjny. Tak więc przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. jest ustalenie obowiązku zwrotu opłat zastępczo ponoszonych przez gminę i co za tym idzie adresatem tej decyzji oraz stroną tegoż postępowania jest wyłącznie podmiot, w stosunku do którego uprzednio ustalono obowiązek ponoszenia tego rodzaju opłat. Uchybieniem organów, skutkującym uchyleniem decyzji organów obu instancji do ponownego rozpatrzenia, jest brak rozpoznania przed wydaniem decyzji w trybie art. 104 ust. 3 u.p.s. wniosku skarżącego, zawartego w jego "oświadczeniu" z dnia [...] września 2012 r., złożonym przy wywiadzie środowiskowym z tego samego dnia, iż nie jest w stanie świadczyć na rzecz ojca żadnej pomocy. Zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dotyczy sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa; zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2007 r., IV SA/GL 431/07, LEX nr 423793). Z treści art. 64 u.p.s. wynika, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Z uwagi na ostateczne ustalenie skarżącemu wysokości opłaty za pobyt ojca w DPS za okres od [...] sierpnia 2010 r. do [...] stycznia 2012 r., w związku z czym jest on obowiązany do wniesienia opłaty za ten okres i należy uznać go za "wnoszącego" opłatę, o którym mowa w ww. przepisie. Powyższe "oświadczenie" skarżącego, zdaniem Sądu, zawiera w swojej treści wniosek o zwolnienie w całości lub części z wymaganej opłaty. Jeśli dla organu nie było to czytelne, powinien zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie wniosku w tym zakresie. Już organ I instancji dysponował tym "oświadczeniem" skarżącego z dnia [...] września 2012 r., złożonym przy wywiadzie środowiskowym, które to dokumenty wpłynęły do organu w dniu [...] października 2012 r. (k. [...] akt sądowych). W aktach administracyjnych znajdują się dowody na okoliczność sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego, które mogą stanowić podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu go z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty. O tym też poucza skarżącego Kolegium w decyzji z dnia [...] września 2012 r., rozpoznające jego odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2012 r. (k. [...] akt sądowych). W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., wydanym w sprawie VIII SA/Wa 267/13 na skutek skargi skarżącego na decyzję ustalającą odpłatność za pobyt jego ojca w DPS za dalszy okres (od [...] lutego do [...] sierpnia 2012 r.), Sąd również zwrócił uwagę na nieprawidłowość działania organów w tym zakresie, iż wniosek skarżącego o zwolnienie go z obowiązku ponoszenia ustalonej opłaty z dnia [...] września 2012 r. nie został rozpoznany, co nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie w tamtym postępowaniu. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie wziął też pod uwagę wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u skarżącego w dniu [...] kwietnia 2013 r., który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] maja 2013 r., w którym nawet pracownik socjalny zawarł wniosek o zasadności zwolnienia skarżącego z kosztów odpłatności za pobyt uprawnionego w DPS, gdyż w innym wypadku spowoduje to zubożenie rodziny skarżącego. W związku z powyższym należy uznać, że organy obu instancji w przedmiotowej sprawie przedwcześnie wydały zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, nie biorąc pod uwagę wyraźnych sygnałów pochodzących od skarżącego, zawartych w "oświadczeniu" z dnia [...] września 2012 r., które wpłynęło już po wydaniu przez Kolegium decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS za okres od [...] sierpnia 2010 r. do [...] stycznia 2012 r. Organ winien potraktować je jako wniosek o zwolnienie skarżącego w całości od ponoszenia odpłatności i formalnie rozpoznać, wydając decyzję administracyjną w tym zakresie, pamiętając przy tym, że zwrot "w szczególności", zamieszczony w art. 64 u.p.s. oznacza, iż zawarty w przepisie katalog nie ma charakteru zamkniętego, lecz jest otwarty. Tak więc przewidziane w nim cztery przesłanki nie są wyłącznymi uprawniającymi do zwrócenia się o zwolnienie z opłaty. Oznacza to, że postanowienia wyznaczające przesłanki zwolnienia z opłaty winny być interpretowane w sposób rozszerzający (tak S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, s.558). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zastosuje się do powyższych wytycznych Sądu i zanim zapadnie ewentualna decyzja w trybie art. 104 ust. 3 u.p.s., rozpozna wniosek skarżącego na podstawie art. 64 u.p.s. o zwolnienie go z ponoszenia ustalonej opłaty. Dlatego należało uchylić zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., uznając, iż organy naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 64 u.p.s.). Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.