VIII SA/Wa 703/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi B. K. na orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. z dnia 14 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji postanawia: odrzucić skargę. B. K. (dalej: skarżący) pismem z 21 sierpnia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. (dalej: organ) z 14 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że w świetle art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251, dalej: ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS, w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia. W stanie faktycznym sprawy skarżący nie złożył sprzeciwu do komisji lekarskiej ZUS, a skierował do tut. Sądu pismo z 21 sierpnia 2025 zatytułowane jako "skarga w sprawie bezprawnej odmowy przyznania niezdolności do samodzielnej egzystencji". Organ, po otrzymaniu z tut. Sądu odpisu ww. pisma wraz ze zobowiązaniem do udzielenia odpowiedzi na skargę i przesłania oryginału przekazanej skargi wraz z kompletnymi aktami administracyjnymi, potraktował to pismo jako sprzeciw i skierował sprawę do komisji lekarskiej ZUS, która orzeczeniem z 17 września 2025 r. stwierdziła, że skarżący nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. W oparciu o ww. orzeczenie 24 września 2025 r. zostały wydane decyzje odmawiające prawa do świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji oraz dodatku pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Obowiązkiem Sądu, do którego wpłynęła skarga, jest w pierwszej kolejności zbadanie jej dopuszczalności. Badanie to polega w szczególności na ustaleniu, czy sprawa przedstawiona pod rozstrzygnięcie Sądu mieści się w zakresie jego właściwości. Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 813 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego ; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także w sprawach, w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Przedmiotowa sprawa dotyczy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, którym nie uznano skarżącego jako niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Wyjaśnienie wymaga, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz celowości przekwalifikowania zawodowego, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu. Stosownie do art. 14 ust. 2a ww. ustawy od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu, zwanej "komisją lekarską", w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia. W myśl art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z powyższego wynika, że orzeczenie lekarza orzecznika, czy komisji lekarskiej ZUS nie ma charakteru autonomicznego, lecz stanowi podstawę dla organu rentowego do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie to podlega weryfikacji w pełnym zakresie w ramach postępowania sądowego, które toczy się wskutek odwołania od decyzji organu rentowego do sądu powszechnego (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Podkreślenia wymaga, że sąd powszechny, rozpoznając odwołanie od decyzji organu rentowego, nie jest związany orzeczeniem lekarskim i może weryfikować zawarte w nim ustalenia medyczno-zawodowe. Skoro omawiane orzeczenie nie ma samodzielnego bytu, lecz stanowi element postępowania toczącego się w przedmiocie świadczeń ustalanych przez organ rentowy, to jego kontrola dokonywana jest według zasad obowiązujących w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2394/14; https://cbois.nsa.gov.pl). Stosownie natomiast do art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej: k.p.c.) kodeks ten normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Zgodnie zaś z art. 476 § 2 i § 3 k.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, świadczeń odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (...), a także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie. Stosownie z kolei do art. 4778 § 1 k.p.c., sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do właściwości sądów powszechnych - sądów okręgowych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Z powyższego wynika, że ww. sprawy, mimo że posiadają cechy właściwe dla spraw administracyjnych (jak chociażby wydanie decyzji i prawo do wniesienia odwołania), są jednak z mocy art. 1 k.p.c. sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym i jako cywilne na podstawie wyraźnego brzmienia art. 2 § 1 k.p.c. podlegają kognicji sądów powszechnych. Żadna inna ustawa nie przekazuje ich do właściwości innych sądów, w tym administracyjnych. W tej sytuacji przedmiotem skargi nie może być orzeczenie lekarza orzecznika ZUS w przedmiocie stwierdzenia braku niezdolności do samodzielnej egzystencji, gdyż nie jest to decyzja z zakresu ubezpieczeń społecznych, należąca do kategorii orzeczeń wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Co istotne, przepisy ustaw szczególnych nie przewidują sądowej kontroli w zakresie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Orzeczenie takie nie może być w żadnym przypadku przedmiotem samodzielnej skargi - ani do sądu administracyjnego, ani do sądu powszechnego. Dopiero decyzja ZUS wydana na podstawie takiego orzeczenia może być kontrolowana na drodze sądowej, ale przez sąd powszechny, a nie przez sąd administracyjny (por. postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 12 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Wa 1951/12, w Gorzowie Wielkopolskim z 23 lutego 2011 r. sygn. II SA/Go 54/11, w Rzeszowie z 21 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 661/14; https://cbois.nsa.gov.pl). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie dotyczy decyzji, postanowienia czy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.