VIII SA/Wa 711/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. D. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia łącznej wysługi uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w G. działając na podstawie § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm., zwane dalej także rozporządzeniem w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów), ustalił młodszemu aspirantowi A. D. (skarżący) na dzień przyjęcia do służby, tj. [...] listopada 1999 r. łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w wymiarze 9 lat, 7 miesięcy i 15 dni oraz określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] kwietnia 2010 r. w wysokości 20 %. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż po dokładnym przeanalizowaniu akt osobowych funkcjonariusza ustalono, że rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji w W. Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego skarżącemu zaliczono okres pracy wykonywanej w niepełnym wymiarze czasu pracy tj. ½ etatu. Okres pracy w powołanym wymiarze ½ etatu nie pokrywa się z żadnym innym zatrudnieniem i nie podlega sumowaniu z innymi okresami zatrudnienia. W ocenie organu wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie z 2000 r. jest niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami resortowymi. Ponownie ustalając przebieg zatrudnienia organ zaliczył skarżącemu do wzrostu uposażenia zasadniczego okres: służby w Policji od [...] listopada 1999 r. (1 dzień), zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy od [...] września 1985 r. do [...] czerwca 1989 r. (3 lata i 10 miesięcy), od [...] sierpnia 1989 r. do [...] września 1993 r. (4 lata, 1 miesiąc i 24 dni), od [...] grudnia 1993 r. do [...] lipca 1995 r. (1 rok, 7 miesięcy i 20 dni). Łącznią wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego organ ustalił w wymiarze 9 lat, 7 miesięcy i 15 dni. Jednocześnie określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] kwietnia 2010 r. w wysokości 20 %. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżący podniósł, iż ponowne naliczenie wysługi lat i jej obniżenie jest bezzasadne, bowiem prawo nie może działać wstecz. Przepis § 5 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów dopuszcza możliwość doliczania wysługi lat, natomiast nie dopuszcza możliwości obniżenia wcześniej ustalonego wymiaru uposażenia zasadniczego. Tym samym brak było podstaw do weryfikowania przez organ wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego ustalonego decyzją Komendanta [...] Policji w W. z dnia [...] września 2000 r. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Komendant Policji z siedzibą w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm., dalej jako ustawa o Policji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętego przez organ pierwszoinstancyjny rozstrzygnięcia. Powołując treść § 74 ust. 1 pkt 3 Zarządzenia Nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSWiA z 1997 r. Nr 5. poz. 49 ze zm., zwane dalej zarządzeniem nr 29 MSWiA), które obowiązywało w dacie wydania decyzji pierwotnie ustalającej wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, organ wywiódł, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy, okresy pracy wykonywanej równocześnie w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się. W świetle powołanego przepisu za nieprawidłowe organ uznał pierwotnie podjęte rozstrzygnięcie uwzględniające skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okres zatrudnienia wykonywanego w wymiarze ½ czasu pracy. Zauważył, że również aktualnie obowiązujące przepisy rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów wyraźnie określają, iż do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wymiaru uposażenia zasadniczego nie podlegają zaliczeniu okresy zatrudnienia wykonywanego w wymiarze ½ czasu pracy. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do postanowień art. 106 ustawy o Policji zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Po przeanalizowaniu akt osobowych skarżącego, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w rozkazie personalnym Komendanta [...] Policji w W. nr [...] z dnia [...] września 2000 r. błędnie zaliczono okres zatrudnienia wykonywany w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zasadnym jest więc ponowne ustalenie wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień przyjęcia policjanta do służby. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył A. D. wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonego i poprzedzającego je rozkazu personalnego oraz orzeczenie w wyroku o nieistnieniu uprawnienia do weryfikowania decyzją administracyjną rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2000 r. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia przepisu § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 7, art. 8, art. 75, art. 80 i art. 163 Kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący wyjaśnił, iż do służby w policji wstąpił [...] listopada 1999 r., po złożeniu stosownej dokumentacji na podstawie art. 6f ustawy o Policji. Komendant [...] Policji w W. decyzją w postaci rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2000 r. naliczył mu wysługę lat na dzień [...] lipca 2000 r. Decyzja ta podlegała wykonaniu w trybie art. 130 § 4 Kpa. Od 1 sierpnia 2004 r. skarżący podjął pracę w Komendzie Powiatowej Policji w G. W grudniu 2005 r., w Komendzie Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R. na podstawie będących w dyspozycji tej jednostki akt osobowych naliczono mu nagrodę jubileuszową z tytułu dwudziestu lat stażu pracy, którą otrzymał w styczniu 2006 r. Wtedy nikt nie miał zastrzeżeń co do wysokości wysługi lat pracy. Podniósł, że zgodnie z § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie nowej decyzji zmieniającej wysokość wysługi lat pracy na niekorzyść policjanta, nawet gdy pierwotnie została ona błędnie naliczona. Ustawodawca dopuścił możliwość wydania tylko jednej decyzji ustalającej wysokość wysługi lat pracy na dzień przyjęcia do służby przewidując możliwość jej zmiany tylko na korzyść policjanta, jeżeli udowodni on, że przy ustalaniu wymiaru wysługi lat nie zaliczono wszystkich okresów zatrudnienia. Ponadto nie jest dopuszczalne prawnie ustalanie nową decyzją stanu wysługi lat z mocą wsteczną na dzień przyjęcia do służby, lecz na dzień wydania decyzji. W myśl bowiem zasady, że prawo nie działa wstecz, Komendant nie miał podstaw do weryfikowania już naliczonej wysługi lat na niekorzyść policjanta. Słuszność takiego poglądu potwierdzają wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 536/07, z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 410/08, z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 432/09. Skarżący stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa nie upoważniały Komendanta Powiatowego Policji w G., jak i [...] Komendanta Policji z siedzibą w R. do weryfikacji nową decyzją raz ustalonych wysokości procentowych wysługi lat i terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tegoż tytułu z mocą wsteczną. Oznacza to, że wydane przez organy obu instancji decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej i w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co powoduje ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Komendant Policji w R. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie powyższego prowadzi do konieczności wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności rozkazów personalnych organów obu instancji z uwagi na brak podstawy prawnej do ich wydania. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonych rozkazów personalnych - decyzji stanowią bowiem przepisy art. 101 ust.1 ustawy o Policji oraz § 3 ust.1, § 4 ust.1 pkt 1,4,5 i § 5 rozporządzenia w sprawie wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o Policji wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Przepis art. 101 ust. 2 tej ustawy upoważnia natomiast ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat. Z art. 102 powołanej ustawy, wynika natomiast upoważnienie ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w tej samej drodze szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Zauważyć należy, że upoważnienie to dotyczy jedynie wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat. Na podstawie powołanych przepisów Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Istnieje więc podstawa prawna do wydania przez organy policji decyzji o ustaleniu policjantowi na dzień przyjęcia do służby wysługi lat od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego i jednocześnie określenia terminu nabycia prawa do wzrostu tego uposażenia. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy obu instancji dokonały jednak błędnej interpretacji przepisów ww. rozporządzenia. W myśl § 3 ww. rozporządzenia uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po dwóch latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po dwudziestu latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po trzydziestu latach służby. Z kolei § 4 wyżej wskazanego rozporządzenia wymienia okresy zatrudnienia zaliczające się do wysługi lat. Policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki policji właściwej do spraw kadr dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4, a wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba, że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Oznacza to, że policjanci przyjmowani do służby pod rządami przepisów tego rozporządzenia mają ustalane okresy zaliczane do wysługi lat służby w policji. W dalszej części przepisy przewidują możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów zaliczanych do wysługi lat (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Dotyczy to jednak sytuacji, gdy policjant nie dysponował przy przyjęciu do służby odpowiednimi dokumentami dotyczącymi okresów zaliczonych do wysługi lat w policji. Po ich dostarczeniu możliwa jest bowiem zmiana ustaleń w tym zakresie i zaliczenie dalszych udokumentowanych okresów. Organ rozstrzyga w drodze decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w § 5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia, która określa termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, natomiast dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (§ 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia). Z przepisów tych wyraźnie jednak wynika, że w drodze zmiany decyzji dopuszczalna jest jedynie możliwość doliczenia dodatkowych okresów do wysługi lat, natomiast brak jest podstaw do odliczenia uprzednio zaliczonych do wysługi lat okresów (patrz: wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. I OSK 812/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, jak również przywoływany przez skarżącego wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 432/09). Taka właśnie sytuacja (de facto odliczenia wcześniej zaliczonych do wysługi lat okresów) miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt osobowych służbę w policji skarżący pełni od [...] listopada 1999 r. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest również, że rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji w W. Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. do wysługi lat skarżącemu zaliczony został m.in. okres zatrudnienia od [...] sierpnia 1995 r. do [...] listopada 1999 r. w "[...]" spółka z o.o. w W. w wymiarze ½ etatu. Powyższy rozkaz stał się decyzją ostateczną i podlegał wykonaniu w trybie art. 130 § 4 Kpa. Z tego tytułu funkcjonariusz otrzymywał bowiem uposażenie powiększone o odpowiedni procent (4%), nabył także w styczniu 2006 r. prawo do nagrody jubileuszowej. Tym samym, stwierdzić należy, że organy obu instancji dopuściły się w niniejszej sprawie uchybienia nie tylko przepisów wyżej powoływanego rozporządzenia, ale również zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 16 Kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. I OSK 812/08, iż kwestię, czy dany okres może być zaliczony do służby w Policji oceniać należy, co do zasady na podstawie przepisów, które stanowiły o zaliczeniu tych okresów w chwili rozpoczęcia służby w Policji. Rozstrzygnięcie zaś, że dany okres pracy został zaliczony policjantowi nieprawidłowo może nastąpić jedynie w drodze nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych o ustaleniu uposażenia skarżącego. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny mieć na uwadze brak podstawy prawnej do zmiany uposażenia na niekorzyść policjanta w związku z anulowaniem okresu poprzednio zaliczonego mu do wysługi lat. Ewentualnych zmian na niekorzyść skarżącego w przedmiocie wysokości uposażenia w powiązaniu z wysługą lat organy mogą bowiem dokonać jedynie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym. Winny mieć przy tym na uwadze całą treść § 74 ust. 1 i ust. 2 zarządzenia nr 29 MSWiA, nie tylko ust. 2 pkt 3 tego przepisu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.