VIII SA/Wa 727/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB, organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania wymaganej ekspertyzy technicznej budynku garażowego murowanego. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie legalizacji budynku garażowego murowanego, położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nałożył na B. i A. M. (dalej: inwestorzy) obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku w terminie do 6 maja 2015 r. Na to postanowienie inwestorzy złożyli zażalenie, wskutek którego [...]WINB postanowieniem nr [...]z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 590/15 oddalił skargę inwestorów wskazując, że redakcja art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej: P.b. z 1974 r.) nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach zażalenia. Strona skarżąca może kwestionować takie postanowienie tylko w odwołaniu od decyzji merytorycznej wydanej po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w przedmiocie oceny legalności wykonania przedmiotowej inwestycji. Inwestorzy nie złożyli w zakreślonym terminie żądanej ekspertyzy, więc PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zobowiązał inwestorów do wpłacenia kwoty [...] zł na poczet wykonania wymaganej postanowieniem nr [...] ekspertyzy technicznej budynku garażu murowanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. M. (dalej: skarżący, inwestor) wskazując, że wszystkie budynki na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] budowane były przez jego stryja, a następnie przekazane jemu aktem notarialnym. Poza tym na uiszczenie zaliczki nie pozwala mu jego sytuacja materialna i zdrowotna. [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., działając na podstawie art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, zwana dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. W pozostałych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, a prawo złożenia na nie zażalenia służy tylko łącznie z prawem odwołania się od decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (art. 142 k.p.a.). [...]WINB wskazał ponadto, że ustawodawca w ustawie P.b. z 1974 r. enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienił przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia. Redakcja przepisu art. 56 P.b. z 1974 r., w ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że nie przewiduje on możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. [...]WINB podniósł, że zażalenie przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność przewidują wprost przepisy k.p.a., bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie było wydane. Poza tym organ odwoławczy zauważył, że zaskarżone postanowienie zostało również wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., a zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że żądanie przez organ administracji zaliczki od strony następuje w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie, bowiem nie jest on właścicielem budynków, tylko gruntów. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Tym samym legalność orzeczenia organu administracji publicznej oznacza jego zgodność nie tylko z prawem materialnym, ale również z przepisami postępowania. Kontrolując zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia nie naruszył obowiązujących przepisów. Przede wszystkim należy przypomnieć, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji był art. 56 ust. 3 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwana dalej: P.b. z 1994 r.). Zgodnie z art. 56 tej ustawy, organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia (ust. 1). Koszty ekspertyz ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego albo wykonawca robót budowlanych lub producent materiałów budowlanych (ust. 2). W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy terenowy organ administracji państwowej może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu, wykonawcy robót budowlanych albo producenta materiałów budowlanych (ust. 3). Inwestorzy nie wykonali w zakreślonym terminie nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. obowiązku złożenia ekspertyzy budynku garażu murowanego, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W związku z tym organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego nałożył na nich obowiązek uiszczenia zaliczki na poczet wykonania wymaganych ekspertyz. Redakcja art. 56 P.b. z 1974 r. nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, które przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują expressis verbis przepisy k.p.a., bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r., II SA/Po 307/13, publ. LEX nr 1340398). Postanowienia wydawane na podstawie art. 56 P.b. z 1974 r. mają charakter dowodowy. Ich celem jest wyjaśnienie kwestii technicznych (publ. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2011r., VII SA/Wa 1511/11, publ. LEX nr 1107755). Natomiast zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne (por. również wyrok WSA w Lublinie II SA/Lu 330/10 z dnia 12 października 2010 r., Lex nr 753779). Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wydane przez PINB postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 56 ust. 3 P.b. z 1974 roku ma charakter wyłącznie dowodowy i nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Co więcej, na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane na podstawie art. 142 k.p.a. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., II SA/Lu 330/10, publ. Lex nr 753779, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., IV SA 639/97, publ. Lex nr 47263, wyrok NSA z dnia 19 marca 1999 r., IV SA 881/96, publ. Lex nr 43335). Należy zauważyć, że organ I instancji pouczył inwestorów w treści swojego postanowienia, że jest ono niezaskarżalne oraz o możliwości jego zaskarżenia w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują expressis verbis przepisy kodeksu, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Jak już wyżej wykazano, w przedmiotowej sprawie nie występują tego rodzaju sytuacje. Organy w swoich rozstrzygnięciach wskazywały również na art. 262 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Żądanie zaliczki na podstawie tego przepisu następuje w formie postanowienia, na które również nie służy zażalenie, bowiem jest ono podejmowane w ramach postępowania dowodowego, którego zakres i kształt w sposób zasadniczy wpływa na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2004 r., IV SA/Wa 3018/03, publ. cbosa). Wobec tego organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a. wskazując, że skarżący może zakwestionować zaskarżone postanowienie w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej, która zostanie wydana po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w przedmiocie oceny legalności wykonania przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.