VIII SA/Wa 733/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na decyzję uchwałę Rady Gminy P. z dnia 29 maja 2020 r. nr XIX/134/20 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. w 2020 roku 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 2, § 3 ust. 1, § 8 ust. 3, § 4 ust. 1 w części dotyczącej słów "psów lub kotów", § 5 ust. 1 od słów "psów/kotów" zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem, które wpłynęło do tut. Sądu 23 sierpnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Z. na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3, 54 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy P. nr XIX/34/20 z [...] maja 2020 roku w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. w 2020 r.". Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, przez zamieszczenie w niej, w opisanych przepisach uchwały, uregulowań wykraczających poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów aktów normatywnych oraz braku precyzyjnego dookreślenia sposobu wykonywania zadań nałożonych na gminę na podstawie art. 11a u.o.z. w szczególności: - w Rozdziale 1 Załącznika nr 1 w/w programu powtórzono treść przepisu ustawowego art. 11a ust. 2 od pkt 1 do 8 oraz 3a u.o.z., co narusza w/w przepisy Konstytucji oraz § 115, 118, 137, 146 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z 20 czerwca 2002 r. i art. 11a ust. 2 cyt. ustawy; - w Rozdziale 2 Załącznika nr 1 w/w programu w § 3 zawarto sformułowanie, iż wolno żyjące koty nie są zwierzętami bezdomnymi i nie są odławiane w ramach określonych w Programie, co jest sprzeczne z art. 4 ust. 16 u.o.z. zgodnie z którym jeśli jest mowa o zwierzętach bezdomnych rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby pod której opieką dotychczas trwale pozostawały; - w Rozdziale 2 Załącznika nr 1 w/w programu w § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 ograniczono zakres sterylizacji i kastracji zwierząt bezpańskich oraz miotów bezpańskich jedynie do psów i kotów, przez ustalenie, że gmina pokrywa tylko koszty tego typu zabiegów, co uniemożliwia realizację zadań własnych gminy i narusza art. 11 a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z.; - w Rozdziale 2 Załącznika nr 1 w/w programu w § 8 pkt 3 napisano, że właściciel zwierzęcia które uległo wypadkowi, jest zobowiązany jest do zwrotu Gminie poniesionych kosztów leczenia, co jest sprzeczne z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Autor skargi przytoczył treść art. 11a u.o.z. i rozwinął poszczególne zarzuty. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie o stwierdzenie nieważności jedynie tych przepisów uchwały, które zostały zakwestionowane przez skarżącego. Podniósł, odnosząc się do stawianych zarzutów, że definicja zwierząt bezdomnych nie obejmuje zwierząt wolno żyjących, nie tylko kotów ale i innych gatunków zwierząt. Wskazał, że trudno wyobrazić sobie sytuację w której sterylizację lub kastrację przeprowadza się w stosunku do innych gatunków zwierząt niż koty czy psy. Organ podniósł, że zapis § 8 pkt 3 odnosi się do zwierząt, które posiadają właściciela, a więc nie są zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu u.o.z. Brak takiego zapisu spowoduje, że Gmina poniesie koszty leczenia zwierząt, które posiadają właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy P. z [...] maja 2020 r., Nr XIX/134/20 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. w 2020 r.". Kontrolowana uchwała została podjęta na podstawie art. 11a w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt dalej jako: u.o.z. Zgodnie z treścią art. 11 a u.o.z.: "1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod opieka których zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu". Z analizy przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca dokonał wyraźnego wyodrębnienia obligatoryjnych (art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z.), jak i fakultatywnych (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.) elementów/przedmiotów regulacji, które odpowiednio muszą lub mogą znaleźć się każdorazowo w przyjmowanym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Oznacza to zarazem, że tak określone upoważnienie ustawowe będzie miało podstawowe znaczenie przy dokonywaniu kontroli podjętej na jego podstawie uchwały, gdyż będzie ono wyznaczało granice dopuszczalnej regulacji prawodawcy gminnego. Wskazać bowiem należy, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie wykraczała poza zakres tego upoważnienia. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07, LEX nr 505378, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3529/15, LEX nr 2066218 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Ponadto nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Podkreśla się przy tym, że uzupełnieniem wskazanych powyżej unormowań jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć zatem na względzie, iż akt ten powinien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Tym samym, w ocenie Sądu, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że według Sądu, Prokurator zasadnie zarzucił, iż Rada Gminy naruszyła art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 115, 118, 137 i § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na nieuprawnionym powtórzeniu w treści § 1 ust. 2 załącznika zaskarżonej uchwały treści przepisu ustawowego art. 11a ust. 2 pkt od 1 do 8 oraz art. 3a ustawy o ochronie zwierząt. Zasadnie też skarżący zarzuca, że zapis § 3 jest zapisem contra legem - pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 16 u.o.z. Nie można bowiem wykluczyć jak to czyni organ, że będzie miała miejsce sytuacja zabłąkania się kota, czy też jego porzucenia przez człowieka, co przyjęty program wyklucza. Wymaga przy tym zaznaczenia, że wynikający z normy art. 11a ust. 2 u.o.z. zakres upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowej materii Programu, nie obejmuje swoim zakresem uprawnienia rady gminy do definiowania pojęć ich dotyczących w treści tego Programu, zaś brak stosownego upoważnienia w tym zakresie oznacza zakaz powtarzania w nim definicji ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie dany akt charakteru normatywnego, czyniąc go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla której został on ustanowiony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, LEX nr 591995). Ponadto wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych, jako że powtórzony przepis będzie w takim przypadku interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co tym samym może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, LEX nr 587205; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17). Dlatego też zdaniem Sądu, należało uznać, że Rada Gminy, w zakresie w jakim powtórzyła w treści Załącznika zaskarżonej uchwały zdefiniowane treść cyt. wyżej przepisu ustawowego wykroczyła poza przyznaną jej kompetencję normodawczą, naruszając tym samym postanowienia art. 11a ust. 2 u.o.z. W konsekwencji, wobec powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, treść § 1 ust.2 i § 3 załącznika zaskarżonej uchwały stanowi przejaw istotnego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, należało również podzielić zarzut naruszenia art. 11 a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. poprzez ograniczenie zakresu regulacji dotyczących uśpienia ślepych miotów do psów i kotów ( § 4 ust. 1) i kastracji/sterylizacji ( § 5 ust. 1) także do psów i kotów. Ograniczenia te pozostają w sprzeczności z treścią zapisu ustawy i jako takie nie mogą się ostać bowiem naruszają prawo w sposób istotny. W przekonaniu Sądu ma rację autor skargo, ża art. 11 a u.o.z. nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich właścicieli zwierząt, które de facto nie były bezdomne zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z programu. Tym samym zapis zawarty w § 8 ust. 3 zamieszczony został z przekroczeniem delegacji ustawowej, co narusza prawo w sposób istotny, stąd potrzeba jego eliminacji, tak jak i pozostałych w/w zapisów. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zakwestionowanych wyżej zapisów ustawy (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie biorąc pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11 a ust 1 i 2 u.o.z, należy zwrócić uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałaby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Stwierdzenie nieważności całej uchwały z powodu wykazanych nieprawidłowości przekreślałoby cel ustawy. Mając na uwadze, iż wyeliminowanie tylko tej części programu nie narusza integralność merytorycznej zaskarżonego aktu Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.