VIII SA/Wa 746/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktyczny sprawy: Burmistrz Gminy [...]postanowieniem z [...] września 2014 r. odmówił wnioskodawcy wydania żądanego zaświadczenia w oparciu o pierwszy wniosek złożony [...]września 2014 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]rozpoznając zażalenie R. G. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W aktualnie ponownie złożonym wniosku z [...] lutego 2016 r. R. G. (dalej wnioskodawca) domagał się wydania zaświadczenia stwierdzającego okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie: od [...] lipca 1994 r. do [...] listopada 1994 r. i od [...]grudnia 1995 r. do [...]września 1997 r. Do wniosku dołączył dokumentacje mającą potwierdzić m.in. istnienie gospodarstwa rolnego, poświadczenie o adresach i okresach zameldowania. Postanowieniem z dnia [...]marca 2016 r. Burmistrz Gminy K [...] (dalej organ I instancji), działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że złożony wniosek zarówno podmiotowo jak i przedmiotowy dotyczy sprawy, która została już uprzednio prawomocnie rozpatrzona i zakończona w trybie postepowania administracyjnego. Rozpoznając zażalenie od powyższego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium, organ odwoławczy), postanowieniem z [...]kwietnia 2016 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując wytyczne, które powinny zostać uwzględnione w ponownym postępowaniu prowadzonym przez organ. Organ I instancji po przekazaniu mu sprawy wydanym postanowieniem z 17 maja 2016 r., działając na art. 219 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54 poz. 310), postanowił odmówić wnioskodawcy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym położonym we wsi [...]gmina [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wnioskodawca domagał się wydania zaświadczenia obejmującego okresy pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika od [...]lipca 1994 r. do [...]listopada 1994 r. oraz od [...]grudnia 1995 r. do [...]września 1997 r., załączając do wniosku dokumenty: 1/ zaświadczenie ze Starostwa o posiadaniu przez B. G. gruntów rolnych w obrębie [...], 2/ poświadczenie o adresach i okresach zameldowania, 3/ kserokopię zaświadczenia wydanego przez KRUS dotyczącego okresów podlegania ubezpieczeniu rolników, okresów podlegających zaliczeniu oraz wysokości opłacanych składek przez B. G., 4/ kserokopię Postanowienia sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w [...]dnia [...]sierpnia 2002 r., 5/ odpisy z Ksiąg Wieczystych [...],[...], 6/ kserokopię dowodu osobistego. Organ I instancji wyjaśnił następnie, iż kwestię wydania zaświadczenia regulują przepisy Działu VII k.p.a. (art. 217-220). Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Po dokonaniu analizy wniosku i przedłożonych nowych dokumentów, stwierdził, iż nie są to dane z ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu przez Urząd Miejski w [...]. W ocenie organu przedłożona dokumentacja może ewentualne potwierdzać okoliczności pracy R. G. w gospodarstwie rolnym swojej matki B. G. w charakterze domownika we wskazanych we wniosku okresach, niemniej dane te nie wynikają z pewnością z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych innego rodzaju, co by mogło stanowić podstawę do wydania zaświadczenia. Zatem za niedopuszczalne uznał wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Następnie wyjaśnił, że zaświadczenie może potwierdzać tylko istniejący stan rzeczy, a postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może służyć "stworzeniu" danych umożliwiających wystawienie zaświadczenia żądanej treści, do czego zmierza wnioskodawca przedkładając kolejne dokumenty do złożonego wniosku. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma bowiem charakter uproszczony. Dodatkowo organ I instancji podkreślił, w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie dokonuje się ustaleń i ocen, tak jak w postępowali jurysdykcyjnym. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan już ustalony, tj. jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte zostało w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie. Zaznaczył, że przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Zatem należało odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia, gdyż z posiadanych przez organ danych z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami nie wynika, że wnioskodawca pracował w gospodarstwie rolnym swojej matki w charakterze domownika w okresie objętym wnioskiem. Końcowo w swoich wywodach organ podał, że zgodnie z art. 3 ust 3 ustawy o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, w wypadku, jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, okresy pracy mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Jest to jednak odrębna sprawa i nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. W tej sytuacji w ocenie organu brak było podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści przez wnioskodawcę. Zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na powyższe postanowienie wniósł R. G.. W obszernych wywodach odwołujący przedstawił postępowanie toczące się przed organem - Burmistrzem Gminy [...], wyjaśnił że żądane zaświadczenie jest mu niezbędne do naliczenia stażu pracy. Podniósł, że jego pracodawca w celu naliczenia stażu pracy działa na podstawie Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie nagród jubileuszowych funkcjonariuszy Służby Więziennej i w rozumieniu § 6, dokumentami potwierdzającymi staż jubileuszowy są w szczególności zaświadczenie o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Obowiązek wystawienia właściwego zaświadczenia spoczywa natomiast na właściwym urzędzie gminy. W przypadku jak wywiódł w zażaleniu, kiedy urząd gminy nie dysponuje dokumentami umożliwiającymi wydanie zaświadczenia, w uzgodnieniu ze stroną wzywa co najmniej dwóch świadków celem potwierdzenia okresów pracy w gospodarstwie. Według odwołującego na podstawie zeznań świadków, właściwy urząd wydaje stosowne zaświadczenie, które następnie przekazywane jest do zakładu pracy. Wobec tego wnosi również o spisanie zeznań świadków o wydanie stosownego zaświadczenia, dotyczącego okresów jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym matki. Postanowieniem z [...]lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu organ po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania przed organem I instancji i przypomnieniu stanu sprawy, wskazał, iż: zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy na wniosek osoby zainteresowanej właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić zgodnie z art. 1, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia o tej okoliczności na piśmie ( art. 3 ust.2 ustawy). W wypadku, o którym mowa w ust.2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone jest to gospodarstwo rolne (art.3 ust.3 ustawy ). Dalej wyjaśnił, iż zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, nie rozstrzyga o żądanych prawach i obowiązkach, nie może też tworzyć nowej sytuacji prawnej - jest tylko przejawem wiedzy, a nie woli organu. Postępowanie wyjaśniające może odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Analizując przedmiotową sprawę Kolegium podało, iż organ I instancji nie miał żadnych podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a podstawy takiej nie stanowiły dokumenty załączone do wniosku o wydanie zaświadczenia. Powołując się na treść art. 3 ust.3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, w wypadku, jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, okresy pracy mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Jest to jednak odrębna sprawa i nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. Powołana ustawa nie dopuszcza bowiem jako dowodu zaświadczenia urzędu gminy wystawionego na podstawie zeznań świadków, gdyż art. 3 tej ustawy wymaga zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym osoby zainteresowanej, wydanego w oparciu o dokumenty będące w dyspozycji urzędu. Zatem organ odwoławczy za zasadne uznał wobec nie posiadania przez organ I instancji dokumentów, zawierających dane potwierdzające wykonywanie przez wnioskodawcę pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, w podanym okresie - odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia. Odnosząc się do zażalenia wyjaśnił, iż dane niezbędne do wydania zaświadczenia o wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym muszą wynikać z dokumentów będących w dyspozycji urzędu. Wynikać z nich musi fakt o potwierdzenie, którego wnosi osoba zainteresowana, a zatem w omawianym przypadku praca we wskazanym okresie w gospodarstwie rolnym matki. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł wnioskodawca (dalej skarżący) domagając się uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowień wydanych przez organy obu instancji. W uzasadnieniu skargi w obszernych wywodach, skarżący po szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił konieczność wydania żądanego zaświadczenia w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 ustawy. Stwierdził przy tym, że gdy urząd gminy nie posiada dokumentów uzasadniających wydanie zaświadczenia, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Skarżący odniósł się także do pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w oparciu o przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. 2013 r. poz. 1403 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonych postanowień w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, iż jak wynika z akt sprawy skarżący domaga się wydania zaświadczenia stwierdzającego okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym matki w okresie od dnia [...]lipca 1994 r. do dnia [...]listopada 1994 r. i od [...]grudnia 1995 r. do [...]września 1997 r. w charakterze domownika. Podstawę materialnoprawną wydanych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 powyższej ustawy, pracownikowi do stażu pracy wlicza się: 1. okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka, 2.przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem, 3. przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przywołany wyżej przepis umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa jak i pracy w tymże gospodarstwie. Art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nakłada na urząd gminy obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje. Jeśli urząd gminy takimi dokumentami nie dysponuje - zawiadamia pracownika o tej okoliczności na piśmie, w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W razie braku dokumentów w urzędzie gminy - okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione w inny sposób tj. zeznaniami świadków. Ustawa w art. 3 ust. 3 wskazuje jako środek dowodowy zeznania co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Skoro przepis nie wskazuje przed kim i w jakim trybie powinny być złożone zeznania świadków, należy przyjąć, że powinno to nastąpić przed urzędnikiem gminy, a nie np. przed zainteresowanym pracodawcą. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, pojęciem domownika określa się osobę, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) ukończyła 16 lat, 2) pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, 3) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Obowiązkiem organów było więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w drodze zbadania okoliczności wynikających ze wszystkich posiadanych przez urząd ewidencji ludności, rejestrów i innych danych a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów, oczywiście w zakresie w jakim odnoszą się do skarżącej. Przy czym dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym jako domownika są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja meldunkowa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Oran zobligowany więc był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 k.p.a. w celu określenia, czy za okresy od dnia 1 lipca 1994 r. do dnia 27 listopada 1994 r. i od 1 grudnia 1995 r. do 30 września 1997 r. jednostka macierzysta urzędu bądź właściwe archiwum dysponuje danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia, czy też takimi danymi bez żadnych wątpliwości nie dysponuje. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, wynika, że z posiadanych przez organ danych z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami nie wynika, że wnioskodawca pracował w gospodarstwie swojej matki w charakterze domownika w okresie objętym wnioskiem. Skarżący co wyraźnie zostało wyeksponowane przez Burmistrza jak i organ odwoławczy do złożonego wniosku (powtórnego z 18 lutego 2016 r.) przedstawił własne dokumenty potwierdzające okoliczność posiadania przez matkę gospodarstwa rolnego we wsi Samwodzie, poświadczenie o adresach i okresach zameldowania, dokumentacje z KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników matki B. G. i odprowadzania przez nią składek, odpisy z ksiąg wieczystych czy wreszcie kserokopie dowodu osobistego. Organy obu instancji nie negując złożonych przez wnioskodawcę dokumentów wyraźnie zaznaczyły, że dokumenty te nie pozwalają jednak na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, gdyż nie wynikają one z danych z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów posiadanych przez organ I instancji. Wydając zaświadczenie organ nie może tworzyć danych, a jedynie potwierdzać istniejący stan rzeczy. Nawet z dokumentów przedłożonych przez skarżącego do wniosku wynika, iż jedynym dokumentem będącym w gestii Burmistrza był dokument dotyczący zameldowania, pozostałe przedłożone dowody zostały wydane przez inne organy. Pokreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu administracji odmawiające wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczone w dziale VII. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany (vide: J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, Wydawnictwo C.H. Beck, 2008 s. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno - techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/64, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. sygn. I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21 listopada 2008 r. sygn. III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918). Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. wcześniej powoływany). Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, iż zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach tj. jeżeli: - urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), bądź gdy - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w jego uzyskaniu) organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są bowiem aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Do postępowania tego mają zatem zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1808/99, LEX nr 75510). Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje, na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega zatem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw (vide: Adamiak, Borkowski - Postępowanie administracyjne s. 576). Innymi słowy mówiąc wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie może opierać się wyłącznie np. na wyjaśnieniach samego zainteresowanego, bądź na zeznaniach świadków. Ponadto wskazać należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, iż żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Natomiast rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, czyli przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zatem organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Dopiero w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Natomiast za niedopuszczalne uznaje się kreowanie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia. Odnosząc powyższe zasady do zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że działania organów obu instancji podjęte w celu załatwienia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia były prawidłowe. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika bowiem, że po pierwsze z posiadanych przez organ (I instancji) danych nie wynika, że skarżący pracował w gospodarstwie rolnym we wskazanych okresach, a po drugie, w szczególności, że na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Sam skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze nie wskazuje w oparciu o jakie rejestry organ I instancji miałby potwierdzić okresy pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Na marginesie, w kontekście wywodów skargi, zwrócić uwagę należy na ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników z 20 grudnia 1990 r., która reguluje kwestie pojęcia domownika jak i opłacanie składek za domownika od 1 stycznia 1991 r. Niewątpliwie jeśli skarżący był domownikiem i spełniał przesłanki z art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, może wykazać okresy pracy w gospodarstwie rolnym matki. Stosownie do art. 7 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, domownik rolnika, który nie podlegał innemu ubezpieczeniu lub nie miał ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie miał ustalonego prawa do świadczeń podlegał ubezpieczeniu z mocy ustawy, w sytuacji gospodarstwa rolnego powyżej 1 ha przeliczeniowego. Zatem nie ulega wątpliwości, że okresy pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym od dnia 1 lipca 1994 r. do dnia 27 listopada 1994 r. i od 1 grudnia 1995 r. do 30 września 1997 r. powinny wynikać z opłaconych składek. W tym miejscu jeszcze raz powtórzyć należy, że wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie może opierać się wyłącznie np. na wyjaśnieniach samego zainteresowanego, i przedłożonych przez niego dokumentach. Zatem zasadnie organ odmówił wydania żądanego zaświadczenia w oparciu jedynie o przedłożone przez skarżącego dokumenty. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w przytoczonym na wstępie wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r. art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w ust. 1 i 2 nakłada na urząd gminy obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje. Jeśli urząd gminy takimi dokumentami nie dysponuje - zawiadamia wnioskodawcę o tej okoliczności na piśmie, w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W razie braku dokumentów w urzędzie gminy - okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione w inny sposób tj. zeznaniami świadków. Ustawa w art. 3 ust. 3 wskazuje zatem dodatkowo, jako środek dowodowy zeznania co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skarżącego z powołanego przepisu nie wynika jednak, iż możliwe jest wydanie zaświadczenia urzędu gminy na podstawie zeznań świadków. Przepis ten umożliwia jedynie stronie w sytuacji gdy nie uzyska stosownego zaświadczenia z gminy, przedłożenia do innego organu zeznań dwóch świadków potwierdzających okres pracy strony w gospodarstwie, przy czym należy przyjąć, że zeznania te winny być sporządzone przed urzędnikiem gminy. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone w sprawie postanowienia wbrew zarzutom podniesionym w skardze nie naruszając przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu, który uzasadniałby konieczność ich uchylenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.