VIII SA/Wa 746/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z [...]czerwca 2021 r., Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: K.p.a.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J.T. (dalej: skarżący, strona) na postanowienie Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z [...]grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Wojewody [...]Nr [...]z dnia [...]stycznia 2019 r., znak [...] oraz ostateczną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...]sierpnia 2019 r" znak [...]zezwolono na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Budowa południowego wylotu z [...]drogi ekspresowej [...]na odcinku od węzła [...] na [...]Obwodnicy [...]do obwodnicy [...]. Odcinek C: od węzła "[...]" (bez węzła) do początku obwodnicy [...]w ciągu istniejącej drogi ekspresowej [...]. Zadanie 3 - Droga ekspresowa [...] od km 26+711,23 do km 28+760.71". Decyzją Nr [...] z [...]września 2019 r. Wojewoda ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, od której to decyzji odwołanie do Ministra wniosła strona. Rozpoznając odwołanie Minister decyzją z [...]maja 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego pismem z [...]listopada 2020 r., strona - działająca przez pełnomocnika wystąpiła do prowadzącego postępowanie odszkodowawcze organu, z wnioskiem o zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, z uwagi na fakt złożenia do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], wniosków o ponowne rozważenie wyrażenia zgody na budowę zjazdów i wjazdów z drogi [...] do stacji paliwowych prowadzonych przez skarżącego i położonych na jego działkach. Zdaniem wnioskującego, rozstrzygnięcie w prowadzonej sprawie odszkodowawczej miałoby mieć wpływ na stanowisko inwestora, co do wyrażenia zgody na budowę przedmiotowych zjazdów i wjazdów do stacji paliwowych. Zatem zasadnym będzie, według strony wnioskującej, zawieszenie prowadzonego postępowania odszkodowawczego na podstawie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postanowieniem z [...]grudnia 2020 r. Nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 101 § 1 i art. 123 K.p.a., postanowił odmówić zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki numer [...]o powierzchni [...]ha i numer [...]o powierzchni [...]ha, położoną w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], która stała się własnością Skarbu Państwa zgodnie z decyzją Wojewody [...]Nr [...]z dnia [...]stycznia 2019 r., znak [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że organ zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. powinien kierować się tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11). O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W niniejszej sprawie, jak stwierdził Wojewoda, pomiędzy uzgodnieniami wnioskodawcy z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w [...]w zakresie budowy wjazdów i zjazdów na nieruchomości będącej jego własnością, a postępowaniem odszkodowawczym, prowadzonym w zakresie działek wywłaszczonych numer [...]o powierzchni [...]ha i numer [...]o powierzchni [...]ha położonych w gminie [...], obrębie [...], które z dniem [...]sierpnia 2019 r. stały się własnością Skarbu Państwa, nie istnieje związek przyczynowy uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. W ocenie organu I instancji, okoliczność, że wynik postępowania odszkodowawczego może mieć wpływ na wynik późniejszych uzgodnień byłego właściciela z inwestorem w kwestiach dotyczących realizacji inwestycji drogowej, w ogóle nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego i zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego z tej przyczyny na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Składając zażalenie zawarte w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]Nr [...], skarżący zarzucił, że organ administracyjny prowadzący postępowanie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy m.in. poprawności wywłaszczenia nieruchomości. Zaznaczył, że organ drugiej instancji prowadzi osiem spraw, których jest stroną, również toczy się postępowanie w Prokuraturze Okręgowej dla [...], którego celem jest wyjaśnienie wątpliwości prawnych powstałych w niniejszej sprawie i ewentualnych naruszeń prawa przez urzędników reprezentujących organ administracyjny i inwestora. Postanowieniem z [...]czerwca 2021 r. powołanym na wstępie, Minister stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody [...]z [...]grudnia 2020 r. Nr [...]. Po przedstawieniu stanu sprawy organ odwoławczy przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadność zawieszenia postępowania w oparciu o wskazaną podstawę prawną zależy od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: postępowanie administracyjne musi być toku, rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Minister powołał także art. 101 § 3 K.p.a., zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Stwierdził, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 987/17, publ. Legalis aktualną treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a., jak zauważył Minister przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Końcowo stwierdził, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na postanowienie służy zażalenie wyłącznie wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 101 K.p.a., stanowiący podstawę prawną do wydania przedmiotowego postanowienia Wojewody [...], nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia. Skargę na to postanowienie wniósł skarżący powielając swoje zarzuty zawarte uprzednio w zażaleniu (skarga wspólna na decyzję Ministra z [...]czerwca 2021 r., zażalenie pkt 3 skargi). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oceniając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem jeżeli przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na dane postanowienie, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. Zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Taka sytuacja występuje w okolicznościach niniejszej sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia wszczętego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W myśl art. 101 § 3 K.p.a. stronie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis art. 101 § 3 K.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, czy wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela, a orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane. Wskazać w tym miejscu należy np. na wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 3420/17, LEX nr 3037313, postanowienia NSA z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14 i z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12. Analogiczne stanowisko, jak wyżej wspomniano, zajmuje też doktryna (vide: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, B. Adamiak i J. Borkowski, 15 wydanie, Wyd. C.H.Beck str. 533, Grzegorz Łaszczyca, "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym" LEX 2012 czy Piotr Brzozowski, "Dopuszczalność zażalenia – monografia" LEX/el. 2014.). Należy zwrócić uwagę na zmianę przepisów K.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., polegającą na dodaniu do § 3 art. 101 K.p.a., treści, iż zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Powyższe wskazuje, iż istotą tej nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie można więc obecnie wykładać przepisu art. 101 § 3 K.p.a., w ten sposób, że zwrot "w sprawie zawieszenia" oznacza również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten należy rozumieć w węższym znaczeniu. Obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jako nie tamującego biegu postępowania, nie przysługiwało zażalenie, a zatem zażalenie wniesione przez skarżącego musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Z tych też względów argumentacja skargi zmierzająca do wykazania zasadności zawieszenia postępowania jest bezprzedmiotowa, a stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu znajduje w całości akceptację Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.