VIII SA/Wa 767/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie skargi na działalność Prezydenta Miasta R. oddala skargę. W dniu [...] października 2010 r. Rada Miejska w R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta R. i uznała skargi D. P. z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] października 2010 r. dotyczące przypadków łamania prawa przez Dyrekcję Publicznego Gimnazjum nr [...] w R. za bezzasadne. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w R. wskazała, że D. P., były nauczyciel PG nr [...] w R., ww. pismami podniósł zarzuty dotyczące przypadków łamania prawa przez Dyrekcję ww. szkoły. Dalej organ wskazał, że Komisja Rewizyjna, po zapoznaniu się z posiadanymi dokumentami uznała skargi D. P. za bezzasadne, gdyż zarzuty w nich zawarte były objęte postępowaniem Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...], który umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, organ podjął uchwałę z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], którą wezwanie uznał za bezzasadne. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w R., zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej określana jako "u.s.g."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. P. (dalej zwany skarżącym). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 35, 61, 65 – 67, 75, 77, 317, 318, 83, 95, 100 – 104, 106, 107, 127 – 130, 133, 135, 138, 145a, 147 – 151, 163, 182 - 188, 223, 225, 227, 228, 231. 234. 249, 253, 262 – 264, 267 kpa. Skarżący wskazał również na nieprawidłowości w działaniu dyrekcji ww. szkoły, na które Prezydent Miasta nie zareagował. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta R.. Zgodnie z brzmieniem art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast, jak wynika z treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wskazane wyżej zasady i tryby postępowania są zmodyfikowane i sprecyzowane na zasadzie lex specialis (przepisu szczególnego) w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zatem zbadanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dn. 4.02.2005 r. sygn. akt OSK 1563/04). Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie naruszone zostało uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy może więc na podstawie art. 101 u.s.g. wnieść jedynie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało nią naruszone oraz przed złożeniem wyczerpała przewidziany w tym przepisie tryb postępowania. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 3.09.2006 r. sygn. akt OSK 476/04). Nadto wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 u.s.g., w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednocześnie naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dn. 22.02.2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05). Skarga bowiem złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W skardze, o której mowa wyżej, należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dn. 4.02.2005 r. sygn. akt OSK 1563/04). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust.1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy wyeliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej normy prawnej (por. wyrok NSA z dn. 18.09.2003 r. sygn. akt II SA/2637/02). W sprawie niniejszej skarżący wyczerpał tryby do wniesienia skargi wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa, czego efektem było podjęcie przez organ uchwały z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. Tym samym Sąd mógł przystąpić do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w R. jest zgodna z prawem, tj. w szczególności z przepisami kpa i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r., nr 5, poz. 46). Sąd w zakresie kontroli nad działalnością organów administracji nie ocenia merytorycznie działań organów administracji, ale dokonuje kontroli, czy podjęte w ich rezultacie akty (w niniejszej sprawie uchwała) odpowiadają prawu. W niniejszej sprawie te warunki są zachowane, ponieważ Rada Miejska w R. zajęła stanowisko w przepisanej prawem formie, wskazała na motywy rozstrzygnięcia i ustalenia, które stanowiły jej podstawę faktyczną (tj. ustalenia komisji rewizyjnej poczynione na podstawie dokumentów postępowania wyjaśniającego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie). Rozpatrując skargę D. P. Sąd stwierdził, że w istocie dotyczyła ona nieprawidłowego realizowania szeroko rozumianego nadzoru pedagogicznego przez dyrekcję PG nr [...] w R., tj. - fałszowania egzaminu gimnazjalnego z części matematyczno-przyrodniczej w kwietniu 2009 r.; - braku reakcji na znieważanie nauczycieli ze strony uczniów; - stworzenie atmosfery mobbingu w miejscu pracy; - zmuszanie nauczycieli do wystawiania uczniom określonych ocen z przedmiotów i zachowania; - zastraszanie nauczycieli; - łamania regulaminów przez wicedyrektora szkoły. Natomiast nieprawidłowości w działalności Prezydenta R. skarżący upatruje w braku, w jego ocenie, właściwej reakcji Prezydenta, jako organu nadzorczego i prowadzącego wobec PG nr [...], na wskazane przez niego nieprawidłowości w działalności dyrekcji tej szkoły. W ocenie Sądu tego rodzaju zarzuty są niezasadne i wynikają z błędu systemowego, co do rozumienia kompetencji organów w zakresie nadzoru pedagogicznego. Organem nadzoru pedagogicznego jest stosownie do przepisów art. 31-34 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. nr 256/2004 r. poz. 2572, dalej określana jako "u.s.o.") kurator oświaty, który m.in. w zakresie swoich kompetencji kontrolnych i nadzorczych jest uprawniony m.in. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach polecenia usunięcia uchybień w pracy szkoły lub placówki polegających na prowadzeniu działalności z naruszeniem ustawy (art. 34 ust. 1 u.s.o.). Natomiast Prezydent (odpowiednio wójt, burmistrz) zgodnie z art. 34a u.s.o. sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. W kontekście powyższego, działania Rady Miejskiej i Prezydenta Miasta R., które to organy w zakresie wyjaśniania zasadności skarg powołały się na ustalenia Rzecznika Dyscyplinarnego Komisji Dyscyplinarnej Nauczycieli przy Wojewodzie [...], są zgodne z prawem, w szczególności z przepisem § 9 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, który uprawnia organ rozpatrujący skargę do zwracania się do innych organów o przekazanie niezbędnych materiałów i wyjaśnień. Argumenty dotyczące prowadzenia postępowania karnego z zawiadomienia skarżącego odnośnie przypadków łamania prawa przez dyrekcję PG nr [...] w R., są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, gdyż ocena prawnokarna i ewentualna odpowiedzialność karna dyrekcji PG nr [...], pozostają poza zakresem kompetencji zarówno Rady Miejskiej, jak i Prezydenta R.. Powyższe pozwala uznać, że zaskarżona uchwała jest zgodna z powołanymi jako podstawa jej wydania przepisami prawa materialnego (ustawą o samorządzie gminnym) i przepisami prawa procesowego. Ponadto należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w R. nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarżący nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony przez wydanie zaskarżonej uchwały. Zauważyć należy, że duża część wskazanych przez skarżącego przepisów kpa z uwagi na przedmiot zaskarżenia nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Zarzuty skarżącego podniesione przeciwko zaskarżonej uchwale należy kwalifikować co najwyżej jako interes o charakterze faktycznym. Interes ten nie jest jednak chroniony prawem. Reasumując, skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jego interesu prawnego – nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., czego konsekwencją jest oddalenie skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 17.02.2005 r., sygn. GSK 1342/04, Lex nr 169312, wyrok NSA z dnia 3.09.2004 r., sygn. OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r. nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dn. 23.11.2005 r., sygn. I OSK 715/05, Lex nr 192482). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6