VIII SA/Wa 772/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. G., T. G. wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, biorąc za podstawę art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (DZ. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) orzekł o: 1. nałożeniu na M. G. i T. G. – wspólników spółki cywilnej "[...]" (strona, przedsiębiorca), karę pieniężną w kwocie [...] zł. za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia oraz 2. umorzył postępowanie administracyjne w zakresie wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu [...] lipca 2010 r. w miejscowości Ś. został zatrzymany do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] z naczepą [...] o nr rejestracyjnym [...], którym kierował T. M.. Pojazdem tym wykonywany był transport makulatury – odpadu o kodzie [...] na trasie P. (S.) – Ś., na podstawie wypisu z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego udzielonego M. G. i T. G.– wspólnikom spółki cywilnej "[...]". W trakcie kontroli kierowca okazał do kontroli list przewozowy nr [...] potwierdzający, że ładunek stanowi odpad o kodzie [...]., decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) z [...] listopada 2011 r., wydaną dla [...] sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] H. i K. E. sp.j., [...] Sp. z o.o., zezwalającą na przemieszczenie odpadów ze S. do Polski oraz wyjaśnił, że przewóz ładunku wykonywany jest na zlecenie firmy spedycyjnej [...] Sp. z o.o. Kierowca nie okazał do kontroli decyzji zezwalającej przedsiębiorcom na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów innych niż niebezpieczne. Kontrola została udokumentowana protokołem o numerze [...]. W toku postępowania strona wyjaśniła, że zezwolenia na transport odpadów innych niż niebezpieczne nie posiada, bowiem zgodnie z art. 6 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2007 Nr 124, poz. 859 ze zm.) poszczególni przewoźnicy nie mają obowiązku posiadania zezwoleń, jeżeli GIOŚ wydał decyzję zezwalającą na przemieszczanie odpadów. W dniu kontroli strona wykonywała transport na zlecenie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., uprawnionej na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. do przemieszczania odpadów. Na podstawie analizy w/w decyzji organ ustalił, iż z jej punktu 5 wynika, że w przypadku podwykonawców firm spedycyjnych, transport może być wykonywany wyłącznie przez przewoźników posiadających aktualne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów o kodach [...].,[...].,[...]. oraz zlecenie na transport od firmy spedycyjnej. Z analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika więc, że w dniu [...] lipca 2010 r. strona, nie posiadając decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odpadów, faktycznie wykonała przewóz takich towarów. W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie umorzenie postępowania, zarzucając błędną interpretację przepisu art.28 ustęp 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2001 r., Nr 62, poz. 628, ze zm.). Wskazali, iż przewóz makulatury w dniu [...] lipca 2010 r. wykonywali dla swojego spedytora – firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., która posiada zezwolenie GIOŚ na transport makulatury ze S. do Polski. Odwołująca się strona nie posiadała natomiast wiedzy o zapisie z punktu 5 decyzji GIOŚ, dotyczącym warunków stawianych podwykonawcom oraz zezwoleniu przewoźnika na transport odpadów o kodzie [...]. Przedsiębiorca podkreślił, że nie był podwykonawcą firmy spedycyjnej, ponieważ nie zajmował się spedycją tylko usługami przewozu, nie dokonywali również przewozu na własne ryzyko. Tym samym przewozu faktycznie dokonywał podmiot posiadający stosowne zezwolenia. Odwołujący zaznaczył przy tym, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ ewentualne naruszenie przepisów nastąpiło niezależnie od strony, wprowadzonej w błąd przez firmę spedycyjną, która powinna być podmiotem postępowania. Decyzją znak [...] z [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 87 ust. 1 pkt 3 litera f, art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, art. 28 ust. 1,2 i 4 ustawy o odpadach oraz lp. 7.2 załącznika do tej ustawy - utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu fatycznego i prawnego, organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętej przez organ pierwszej instancji decyzji. Stwierdził, iż przewoźnikiem odpadów w dniu kontroli był przedsiębiorca wykonujący usługę transportową na zlecenie [...] SA. Jako przewoźnik przedsiębiorca powinien bezwzględnie posiadać odpowiednie zezwolenie na transport odpadu o kodzie [...]., wydane przed rozpoczęciem przewozu. Obowiązek taki wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Wobec braku wymaganego zezwolenia na transport odpadów na stronę prawidłowo nałożona została kara pieniężna w kwocie [...] zł. organ I instancji prawidłowo więc ustalił stronę postępowania, którą jest przewoźnik, wykonujący przewóz w ramach usługi zlecenia transportu. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ odwoławczy zanegował możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym wskazując, że brak świadomości strony dotyczący wymogu posiadania zezwolenia na przewóz odpadów oraz ewentualne wprowadzenie strony w błąd przez zlecającego co do warunków przewozu nie są okolicznościami uzasadniającymi stosowanie w/w przepisu. Wyjaśnił ponadto, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów z tą działalnością związanych. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. G. i T. G. – wspólnicy spółki cywilnej "[...]", wnioskując o jej uchylenie lub umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podtrzymali argumentację zaprezentowaną w trakcie postępowania administracyjnego. Podnieśli także, że [...] Sp. z o.o. nie musiała mieć własnego taboru do wykonywania transportu odpadów (ustawa tego nie wymaga). Podmiot posiadający wymagane zezwolenie w zakresie transportu odpadów może na podstawie umowy (zlecenia) powierzyć wykonanie transportu innym przewoźnikom. Tak też postąpiła firma spedycyjna. Za nieuprawniony skarżący uznali argument Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dotyczący dopuszczalności przewozu odpadów przez firmę posiadającą stosowne zezwolenie z użyciem wynajętego środka transportu oraz nielegalności transportu odpadów w ramach zlecenia zawartego pomiędzy spedytorem i przewoźnikiem. Wyjaśnili, iż o odpowiedzialności za przewóz ładunku decyduje konkretna czynność prawna, wynikająca właśnie z umowy zlecenia. Zezwolenie na transport odpadów posiadała firma dająca zlecenie, więc warunek wynikający z art. 28 ustawy o odpadach został spełniony, a tym samym skarżący nie naruszyli art. 97 ust. 1 punkt 3f ustawy o transporcie drogowym i brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej. W dalszym ciągu podtrzymali zarzut niezastosowania przez organ art. 93 ustęp 7 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji, iż przedsiębiorcy powinni posiadać zezwolenie na transport odpadów o kodzie [...]., wydane przed rozpoczęciem przewozu. Dodatkowo podniósł, że odpowiedzialność administracyjna spoczywa na przedsiębiorcy niezależnie od tego, czy miał wpływ na zachowanie kierowcy i czy mógł je przewidzieć. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2011 r. (data wpływu do sądu: [...] grudnia 2011 r.) skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma podnieśli, że organ II instancji nieprawidłowo uzasadnił decyzję, co narusza art. 107 § 3 k.p.a.; brakuje w niej wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz wskazania, na jakich dowodach organ się oparł, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie uzasadniono również, dlaczego dano wiarę określonym dowodom, co znacznie utrudnia obronę skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola w świetle § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwaną dalej p.p.s.a. - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie (art. 145 §1 punkt 1 k.p.a.). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 7.2 załącznika do tej ustawy. Stosownie do art. 92 ust. 1 punkt 2 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia i obu decyzji, karze pieniężnej podlega ten, kto wykonuje transport drogowy z naruszeniem ustawy o odpadach. Wykaz naruszeń oraz wysokość kar pieniężnych określa załącznik do w/w ustawy, zgodnie z którym wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia jest naruszeniem skutkującym karą w wysokości [...] zł. Zezwolenie na transport odpadów jest dokumentem bezwzględnie wymaganym od przedsiębiorców trudniących się transportem drogowym odpadów. Obowiązek posiadania takiego dokumentu wynika wprost z art. 28 ustęp 1 ustawy o odpadach, a odpowiedzialność za zgodne z warunkami określonymi przepisami obowiązującego prawa prowadzenie działalności gospodarczej spoczywa na przedsiębiorcy, zgodnie z art. 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W przypadku wykonywania międzynarodowego transportu drogowego odpadów przewoźnik winien posiadać uprawnienie do transportu odpadów w postaci zezwolenia na transport odpadów, a nadto posiadać przy sobie i okazywać do kontroli dokumenty wymagane przy transgranicznym przemieszczaniu odpadów, które określa rozporządzenie (WE) numer 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz.UE L 190 z 12.07.2006 r., str. 1) oraz ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2007r., Nr 124, poz. 859 ze zm.). Istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było ustalenie podmiotu wykonującego przedmiotowy przewóz drogowy w rozumieniu powołanej ustawy o transporcie drogowym. Organy takich ustaleń dokonały prawidłowo, zasadnie przyjmując, iż wykonującym przewóz drogowy w dniu kontroli byli przedsiębiorcy: T. G., M. G. "[...]". Skarżący przedstawili zaświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej, obejmującej transport drogowy jak i licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Ze zlecenia transportowego nr [...] wynika, iż - jako przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność, zawarli z [...] SA umowę na wykonanie usługi transportowej, która - co w sprawie bezsporne, a co wynika w szczególności z dokumentów przewozowych, obejmowała przewóz makulatury, objętej kodem [...], tj. odpadu innego niż niebezpieczny w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach i rozporządzenia wykonawczego Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206 ze zm.). Ten stan rzeczy oznacza, iż chociaż przedsiębiorca działał na zlecenie spółki, to jednak był podmiotem wykonującym transport drogowy. Stosownie do art. 4 punkt 1 ustawy o transporcie drogowym, krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (tj. w zakresie usług transportowych). Przedsiębiorca prowadzący taką działalność może ją wykonywać w ramach umów, w tym także umów zlecenia. Wykonanie takiej usługi przez przedsiębiorcę w ramach umowy zlecenia nie oznacza jednak, iż wykonującym transport drogowy jest podmiot zlecający wykonanie takiej usługi. Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż realizowali odpłatną usługę przewozu w ramach podjętego zobowiązania o jej wykonanie nie może skutkować przyjęciem, iż wykonującym transport drogowy była "[...]" Sp. z o.o., czy też [...] SA, a nie skarżący. Za wykonaną usługę było ustalone wynagrodzenie i sposób rozliczenia. Z faktury VAT dotyczącej wykonania usługi, wystawionej [...] lipca 2010 r. wynika, iż było ono rozliczeniem między przedsiębiorcami ([...] SA i skarżącymi). W świetle powyższych rozważań prawidłowym jest argument organów stwierdzający, że jeżeli skarżący wykonywali przewóz odpadu, na który wymagane jest zezwolenie, to winni się takim zezwoleniem (wydanym na ich rzecz) legitymować, a takiego zezwolenia nie posiadali. Decyzja GIOŚ z [...] listopada 2009 r. znak [...], na którą powołują się skarżący, nie wywiera skutków prawnych wobec nich. Decyzja ta obejmuje bowiem zezwolenie udzielone m. in. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w G. na prowadzenie działalności w zakresie transportu wskazanych odpadów. W decyzji tej GIOŚ określił podmiot uprawniony do przewozu odpadów, odbiorcę towaru oraz firmy spedycyjne organizujące przewóz odpadów środkami transportu drogowego. Jako podmiot uprawniony do przewozu odpadów skarżący nie zostali w w/w rozstrzygnięciu wskazani. W ocenie Sądu zezwolenie jest uprawnieniem osobistym, które nie może być przedmiotem obrotu prawnego, czy też użyczenia między adresatem decyzji a osobą trzecią. W związku z powyższym zezwolenie na transport odpadów reguluje prawa i obowiązki jedynie adresata przedmiotowej decyzji. Nie można zatem przyjąć, że skarżący są uprawnieni do wykonywania przewozu odpadów, wykorzystując zezwolenie posiadane przez [...] Sp. z o.o. Ponadto z wyroku NSA z 21 września 2011 r., wydanego w sprawie II GSK 878/10 wynika, że wykonanie usług transportu odpadów można zlecić wyłącznie podmiotowi posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów (art. 28 ustęp 1 ustawy o odpadach). Warunkiem skorzystania przez przedsiębiorcę, wykonującego transport odpadów, ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów jest nie tylko objęcie ich przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie i transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz.U. 2004 r., Nr 16, poz. 154), lecz również dokonywanie transportu tych odpadów między właściwymi podmiotami, tzn. z placówek handlowych do następnego posiadacza, prowadzącego lub uczestniczącego w procesie odzysku lub unieszkodliwienia tychże odpadów (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14.12.2006 r., VI SA/Wa 1795/06, LEX nr 312049 oraz z dnia 18.05.2011 r., VI SA/Wa 119/11). Powyższe zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na transport odpadów jest wyjątkiem od ustanowionej w art. 28 § 1 ustawy o odpadach zasady, że transport odpadów wymaga zezwolenia. Tak więc przewoźnik odpowiada za wszelkie naruszenia, których sam się dopuścił, wykonując przewóz, w tym także za wykonywanie przewozu odpadów bez zezwolenia, co jest sankcjonowane w ustawie o transporcie drogowym (art. 92 ustęp 1 punkt 3, ustęp 4 - lp. 7.2 załącznika do tej ustawy w związku z art. 28 ust.1ustawy o odpadach). Odnosząc się do powoływanego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie w sprawie, Sąd uznał go za bezzasadny. Zgodnie z w/cyt. przepisem, zasad nakładania kar nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W tym miejscu należy przypomnieć, że odpowiedzialność przedsiębiorcy, prowadzącego transport drogowy, ma charakter obiektywny. Nie niweluje jej ani brak jego zawinienia, ani wykazanie dokonania aktów staranności przy zapewnieniu prawidłowości przejazdu. Okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność mogą być wyłącznie zdarzenia nadzwyczajne i nie dające się przewidzieć, niezależne od woli przedsiębiorcy. Nieznajomość przepisów przez przedsiębiorcę (w tym zapisu punktu 5 decyzji GIOŚ z dnia [...] listopada 2009 r.), prowadzącego działalność gospodarczą w określonej dziedzinie, nie jest okolicznością, o której mowa we wskazanym przepisie. Z protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2010 r. jasno wynika, że kierowca dysponował w/w decyzją GIOŚ i okazał ją kontrolującym razem z innymi dokumentami. Skarżący znali więc treść tej decyzji, albo przynajmniej z łatwością mogli się z nią zapoznać i powinni byli to uczynić. Nie mogą powoływać się teraz, że inny podmiot wprowadził ich w błąd. Zdaniem Sądu skarżący nie udowodnili, że niedopełnienie obowiązku posiadania zezwolenia na przewóz odpadów jest następstwem okoliczności, za które nie ponoszą odpowiedzialności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.02.2007 r., VI SA/Wa 1956/06). Niezasadne są również zarzuty skarżących z pisma procesowego uzupełniającego skargę co do naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest pełne i przekonywujące, zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że analizował całokształt materiału dowodowego, a w szczególności: protokół kontroli, zeznania kierowcy w charakterze świadka, okazane przez kierowcę dokumenty w czasie kontroli oraz kserokopię faktury VAT nr [...] i zlecenie przewozowe nr [...] (str. [...] zaskarżonej decyzji). Organ w uzasadnieniu decyzji dał wyraz swojej ocenie, że za udowodniony uznał fakt wykonywania przewozu drogowego przez przewoźnika (skarżących), który naruszył obowiązki wynikające z przepisów ustawy o odpadach, czego naturalną konsekwencją jest kara pieniężna nałożona w oparciu o ustawę o transporcie drogowym. Mając na uwadze powołane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.