VIII SA/Wa 775/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...] 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącej D. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta [...] zarządzeniem Nr [...]z dnia 20 sierpnia 2024 r., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609), art. 15 ust 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U z 2024 r., poz. 87) oraz art. 70 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję - odwołał D. S. ze stanowiska Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...]ze skutkiem natychmiastowym; - powodem odwołania jest ciężkie naruszanie podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku i naruszanie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, polegające na niedbaniu o mienie kierowanej jednostki; - odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że D. S. została powołana na stanowisko Dyrektora instytucji kultury – Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...] na podstawie wydanego przez Burmistrza Miasta [...] zarządzenia Nr [...]z dnia 4 marca 2022 r. (powołanie na 5 letnią kadencję od dnia 4 marca 2022 r. do dnia 3 marca 2027 r.) i zajmowała to stanowisko nieprzerwanie do dnia wydania niniejszego zarządzenia. Burmistrz wskazał, że w dniu 24 lipca 2024 r. odbyło się posiedzenie Komisji Gospodarki Gminy i Infrastruktury Rady Miasta [...], podczas którego Dyrektor Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...] D. S. przedstawiła stan budynku biblioteki znajdującego się przy ulicy [...]w [...]. Z relacji i przedstawionej dokumentacji fotograficznej wynikało, że budynek jest w stanie fatalnym. Dokumentacja ta przedstawiała m.in. odpadające tynki z elewacji budynku, zacieki na sufitach, ogniska grzybów na ścianach. W związku z powyższym Burmistrz Miasta [...] Ł. M. w dniu 25 lipca 2024 r. zobowiązał Dyrektora – D. S. do przestawienia na piśmie informacji i wyjaśnień dotyczących stanu budynku oraz podjętych przez kierownictwo instytucji działań mających na - celu zapobieżenie degradacji budynku. Nadto do przedstawienia informacji czy w okresie od momentu powołania Dyrektora (jej) na stanowisko zwracała się do Organizatora o zwiększenie środków finansowych na remont budynku. W pismach z dnia 26 lipca 2024 r. oraz 13 sierpnia 2024 r. (data wpływu do Urzędu Miasta [...] 14 sierpnia 2024 r.) Dyrektor Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...] przedstawiła i opisała obecny stan budynku biblioteki przy ulicy [...]oraz dołączyła dokumentację zdjęciową, którą to przedstawiła na posiedzeniu Komisji Gospodarki Gminy i Infrastruktury Rady Miasta [...]. Jak wskazał Burmistrz ze złożonych wyjaśnień wynika, że w okresie od powołania D. S. na stanowisko Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...] wykonywane były jedynie bieżące, doraźne naprawy. Nadto D. S. oświadczyła, że w okresie tym nie wnioskowała o środki finansowe na wykonanie remontu budynku. Ponadto wyjaśniła, że brak wystąpień o dodatkowe środki na remont wynikał z trwających prac nad koncepcją i projektem adaptacji budynku przy ulicy Leśnej 1 na potrzeby Szkoły Muzycznej oraz Biblioteki oraz ubieganiem się przez Organizatora o środki z programów rządowych na ten cel. Dalej Burmistrz podał, że z dokonanych ustaleń, popartych wyjaśnieniami Dyrektor D. S., wynika, że budynek nie spełnia standardów budynku użyteczności publicznej, a przede wszystkim budynku pod działalność instytucji kultury - biblioteki. Zatem stwierdził, że odpowiedzialność za należyty stan mienia, w tym budynku, spoczywa na kierowniku tejże jednostki, tj. na Dyrektorze Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...]. Odzwierciedleniem tychże przepisów jest § 4 ust. 2 Umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...] oraz programu jej działania. Dodatkowo obowiązek dbałości o mienie pracodawcy zawarty jest w art. 100 § 2 pkt 4 kodeksu pracy. Dodał, iż w okresie od powołania na stanowisko Dyrektora, D. S. nie wnioskowała o dotację na remont obiektu przy ul. [...]. W jego ocenie bierna postawa dyrektora instytucji kultury narusza standardy wymagane do prawidłowego utrzymania budynku biblioteki. Niezbędne prace remontowe nie zostały na bieżąco zgłaszane, co skutkuje pogorszeniem stanu technicznego obiektu oraz komfortu korzystania z usług bibliotecznych. Ponadto brak wniosków do Organizatora o konieczności remontów i modernizacji budynku na przestrzeni okresu zarządzania placówką budzi zaniepokojenie, co do dalszej perspektywy rozwoju placówki. Dbałość o mienie placówki, niepogarszanie jego stanu, zapewnienie odpowiednich warunków pracy oraz zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom wynika wprost z zakresu przypisanego dyrektorowi. Zdaniem Organu naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem świadczy niewątpliwie o tym, iż D. S. nie wykonuje należycie swoich obowiązków. W tych okolicznościach Burmistrz Miasta [...] jako reprezentant Organizatora Miejskiej Biblioteki Publicznej po zasięgnięciu opinii związków zawodowych uznał, że zachodzą przesłanki stanowiące podstawę do odwołania D. S. ze stanowiska Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...]. Skargę na zarządzenie Nr [...]Burmistrza Miasta [...] z 20 sierpnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. S.. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 10 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady wysłuchania stron, co doprowadziło do niezapewnienia skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu i pozbawiło go możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; 2) art. 11 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, co doprowadziło do zawarcia w uzasadnieniu sformułowań ogólnych, a także do nieprzedstawienia podstawy faktycznej wydanego zarządzenia; 3) art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, dalej: u.o.p.d.k.) poprzez nieprzeprowadzenie przez Burmistrza Miasta [...] konsultacji organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury; 4) art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., poprzez jego zastosowanie pomimo nienaruszenia przez skarżącego przepisów prawa. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, iż swoje obowiązki wykonywała rzetelnie i sumiennie, otrzymała nagrodę roczną, ponadto niejednokrotnie zgłaszała potrzeby remontów poprzedniemu i obecnemu Burmistrzowi. Wnioskowała o zwiększenie dotacji na utrzymanie Biblioteki. W jej ocenie wszystkie naprawy były wykonane z bieżących budżetów biblioteki, z dotacji udzielonej przez Organizatora. Podniosła również, że wykonano projekt nowej siedziby biblioteki przy ul. [...], który był konsultowany. Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z rzekomym ciężkim naruszeniem podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku i naruszeniem prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem polegającym na niedbaniu o mienie kierowanej jednostki. Końcowo Skarżąca podniosła, że Organ nie dopełnił obowiązku uzyskania opinii odpowiednich stowarzyszeń zawodowych, w tym Stowarzyszenia Bibliotekarzy Polskich do którego należy Skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zarządzenia i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując, iż powodem odwołania D.S. było ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku i naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, polegające na niedbaniu o mienie kierowanej jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2011, s. 147). W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że zarządzenie Burmistrza Miasta [...] o odwołaniu Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...] – D.S. jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niniejsza sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stanowisko takie potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16 (dostępnym pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury wynika z tego, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu - w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych - może dochodzić przed sądem pracy. Konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dyrektora instytucji kultury ze stanowiska, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem, na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I PK 200/12, OSNP 2014/2/19). W postepowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi badana jest wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to jakie skutki w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora akt ten wywołał (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2231/15). W rezultacie akt podjęty na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej u.o.p.d.k., ustawa) uznać należy za odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania organu administracji publicznej, której nie można odmówić charakteru aktu z zakresu aktu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Sąd uznał, że D. S. (Skarżąca) posiada interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia Burmistrza, bowiem zarządzenie pozbawia ją stanowiska i uprawnień z tym związanych. Wymaga jednak podkreślenia, że powyższa konstatacja nie prowadzi automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić może jedynie ocena, że zarządzenie naruszające interes prawny Skarżącej jednocześnie narusza prawo. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, iż kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w toku czynności poprzedzających jego podjęcie. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego umożliwiającego wydanie aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Odnosząc tę regułę do sprawy odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu, należy wskazać, że przepisy u.o.p.d.k. nie określają szczegółowo procedury, po przeprowadzeniu której organizator wydaje akt odwołujący dyrektora instytucji kultury ze stanowiska. Art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. ogranicza się jedynie do sformułowania wymogu zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury kierowanej przez odwoływanego jej dyrektora oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, o którym to wymogu była mowa powyżej. Nie oznacza to jednakże, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z odwołaniem ze stanowiska powinien być odczytywany jako równoznaczny z możliwością dokonania tej czynności w sposób dowolny. Podstawowe znaczenie, zdaniem Sądu, przypisać trzeba prawidłowemu wykazaniu przez organ administracji zaistnienia sytuacji odpowiadającej materialnoprawnym podstawom podjęcia aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowiły przepisy przede wszystkim u.o.p.d.k. Art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6 u.o.p.d.k. Przesłanki, o których mowa w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., stanowią zamknięty katalog podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, wobec czego organ powinien, po pierwsze, wyjaśnić, które z nich w konkretnych okolicznościach podlegały zastosowaniu i – po drugie - swoje działanie właściwie udokumentować celem umożliwienia jego ewentualnej weryfikacji przez sąd administracyjny, gdyby odwołany dyrektor instytucji kultury podjął decyzję o zaskarżeniu wydanego aktu celem zbadania jego legalności przez sąd administracyjny. W konsekwencji ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy mieści się w zakresie kompetencji organizatora, tym niemniej uzasadnienie aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury powinno zawierać ocenę organizatora dokładnie i szczegółowo uzasadniającą powody wydania tego aktu. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, powinny równocześnie być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu wywołującego tenże skutek prawny (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 717/18). Przepisy u.o.p.d.k. niewątpliwie stwarzają gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia dyrektora instytucji kultury na podstawie powołania. Niezbędne jest zatem nadanie art. 15 ust. 1 i 6 u.o.p.d.k. takiego znaczenia normatywnego, które sprawiać będzie, że gwarancje te rzeczywiście funkcjonują i są respektowane w praktyce. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 3320/19 trafnie podkreślił, że celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora. Należy mieć na uwadze, iż decyzja w zakresie odwołania, na co wskazuje brzmienie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., objęta jest uznaniowością. Stąd tym bardziej ocena czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. nie może z pewnością mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana z odniesieniem do elementów zebranego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r., II SA/Łd 674/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2023 r., II SA/Ke 448/23). Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do jego odwołania, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia nie odpowiada opisanym powyżej wymogom i regułom. Uzasadniony - w przekonaniu Sądu - jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy. Przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia. Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Przesłanka odwołania "z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku i naruszanie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, polegające na niedbaniu o mienie kierowanej jednostki" oznacza, że przyczyną odwołania dyrektora może być wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa, a zajmowanym stanowiskiem dyrektora. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem jest złamanie obowiązującego prawa. Również konstrukcja normatywna przepisu sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Sąd odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej sprawy, stwierdza, że Burmistrz Miasta [...], jako uzasadnienie odwołania Skarżącej ze stanowiska Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej ze wskazanych powodów podanych w § 2 zarządzenia wskazał, że polegało ono na: ciężkim naruszeniu podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku i naruszeniu przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, polegającym na niedbaniu o mienie kierowanej jednostki. Przytoczona argumentacja Burmistrza zawarta w uzasadnieniu wydanego zarządzenia opiera się w zasadzie - wyłącznie na stanowisku Skarżącej zaprezentowanym na posiedzeniu Komisji Gospodarki Gminy i Infrastruktury Rady Miasta [...], które odbyło się w dniu 24 lipca 2024 r. i na przedstawionych przez Skarżącą fotografiach obrazujących fatalny stan budynku Biblioteki. Ta okoliczność skutkowała zobowiązaniem Skarżącej do przedstawienia na piśmie informacji i wyjaśnień dotyczących stanu budynku oraz podjętych przez kierownictwo instytucji działań mających na celu zapobieżenie degradacji budynku. Nadto Skarżąca została zobowiązana do przedstawienia informacji czy w okresie od momentu powołania jej na stanowisko zwracała się do Organizatora o zwiększenie środków finansowych na remont budynku. Swoje stanowisko Skarżąca przedstawiła w pismach z 26 lipca 2024 r. i 13 sierpnia 2024 r. Jak wywiódł Burmistrz, ze złożonych wyjaśnień wynika, że w okresie pełnienia funkcji Dyrektora Biblioteki przez Skarżącą wykonywane były jedynie bieżące, doraźne naprawy. Ponadto Skarżąca nie wnioskowała o środki finansowe na wykonanie remontu budynku. Oceniając podjęte stanowisko przez Burmistrza, zaznaczyć należy, że Burmistrz nie wykazał zarówno w uzasadnieniu wydanego w dniu 20 sierpnia 2024 r. zarządzenia, jak i w odpowiedzi na skargę słuszności podjętej decyzji, jakoby Skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Po pierwsze Burmistrz stwierdził, że odpowiedzialność za należyty stan mienia, w tym budynku spoczywa na kierowniku tejże jednostki. Organ powiązał powyższą odpowiedzialność z § 4 ust. 2 Umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...] oraz programu jej działania. Z brzmienia powołanego z § 4 ust. 2 Umowy ww., wynika, że Dyrektor jest zobowiązany do dbałości o dobre imię Miejskiej Biblioteki Publicznej w okresie sprawowania swojej funkcji. Z ust. 3 Umowy, wynika natomiast, iż jest zobowiązany do dbałości o mienie Miejskiej Biblioteki Publicznej i podejmowania działań w celu rozwoju Miejskiej Biblioteki Publicznej zgodnie z dokumentami strategicznymi Gminy Miasto [...]. W ocenie Sądu, powodów odwołania Skarżącej ze stanowiska Dyrektora nie można w żadnym razie powiązać § 4 ust. 2 Umowy. Takie okoliczności, iż Skarżąca nie dbała o dobre imię Miejskiej Biblioteki Publicznej nie można utożsamiać z postawionymi jej zarzutami. Z kolei biorąc pod uwagę ust. 3 Umowy, stwierdzić należy, że dbałość o mienie Biblioteki nie oznacza, że to Skarżąca ponosi odpowiedzialność za stan techniczny budynku, którego Organ jest właścicielem. Stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę wskazuje, że Organ utożsamia brak dbałości o mienie Miejskiej Biblioteki Publicznej z § 4 ust. 3 Umowy, a nie jak wskazano w uzasadnieniu Zarządzenia z § 4 ust. 2 Umowy. Idąc dalej Burmistrz z jednej strony zaznacza, iż Skarżąca nie zgłaszała na bieżąco konieczności przeprowadzenia prac remontowych w budynku, a z drugiej strony przyjmuje wyjaśnienia Skarżącej, że wykonywane były jedynie bieżące, doraźne naprawy, co wynika z pism Skarżącej na podstawie których opiera swoje ustalenia – stanowiące de facto podstawę wydanego zarządzenia. W ocenie Sądu jest to sprzeczność nie dająca się obronić i niewątpliwie nie stanowi to uzasadnienia powodów odwołania Skarżącej i postawienia jej zarzutów naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy) polegające na niedbaniu o mienie kierowanej jednostki. W żadnym razie nie można tego powiązać z ciężkim naruszeniem podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku. W uzasadnieniu Zarządzenia Organ nie przedstawił, jakie przeprowadzone przez Burmistrza dowody, oceny, skutkowały tym, że przyjął on, iż stan techniczny obiektu biblioteki pogorszył się, co miało wpływ na komfort korzystania z usług bibliotecznych. Nie powołano żadnej technicznej ekspertyzy (np. inspektora nadzoru budowlanego), w której potwierdzono by stanowisko Organu. W niniejszej sprawie nie został w sposób wyraźny wskazany przepis prawny, który został naruszony przez Skarżącą. Rację ma tym samym skarżąca twierdząc, że nie jest rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa, wyraźne i transparentne. Ocena Organu musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana z odniesieniem do elementów zebranego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r., II SA/Łd 674/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2023 r., II SA/Ke 448/23). Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do jego odwołania, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 176/17 - Lex nr 2275939, Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16 - dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto uzupełnienia w odpowiedzi na skargę okoliczności przywołanych w zaskarżonym zarządzeniu ze wskazaniem na uzupełniającą argumentację nie można uznać za dopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że niewątpliwie nieuzasadnione były zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Organ przepisów k.p.a., gdyż przepisy te nie mają zastosowania w tym postępowaniu. Z kolei analiza normatywna art. 15 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz generalnie wszelkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA pojęcie: "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2545/11; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r. II OSK 834/09). Także orzecznictwo Sądu Najwyższego skłania do przyjęcia szerokiej – funkcjonalnej interpretacji pojęcia "stowarzyszenia twórcze". W wyroku z dnia 24 września 2015 r. I PK 283/14 SN stwierdził, że: "podstawowe znaczenie dla zakreślenia kręgu stowarzyszeń uprawnionych dla konsultowania zamiaru odwołania dyrektora instytucji kultury ma to, aby były to stowarzyszenia zawodowe lub twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję kultury, niezależnie od tego czy dyrektor do nich należy". Z kolei w wyroku z dnia 15 października 2014 r. I PK 43/14 (OSNP 2016/3/30) SN przyjął, że: "Pojęcie stowarzyszenia twórcze w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. obejmuje wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, zrzeszające twórców i inspirujące działalność twórczą". Mając na uwadze powyższe uwagi, w ocenie składu orzekającego, należy przyjąć, że tylko całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Natomiast zasięgnięcie opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Reasumując poczynione wyżej uwagi, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania - art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy niniejszej, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z 20 sierpnia 2024 r. wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, które w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. W oparciu więc o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku w pkt 1. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).